十八届四中全会报告要求检察机关“对行政机关违法行使职权或不行使职权的行为应该督促其纠正”。近年来，检察机关为贯彻落实十八届四中全会精神，积极开展行政执法检察监督工作，进行了有益的探索，但也遇到了问题和困难。本文分析了行政执法检察监督工作的现状和存在的主要问题，并提出了加强行政执法检察监督工作的对策。

　　一、行政执法检察监督工作的现状 

　　（一）行政机关的行政执法权出现异化 

　　因行政执法部门多、范围广、弹性大，行政执法权在实际运行中出现了多种异化：  

　　1、行政执法主体泛化 

　　行政执法队伍多头，导致部门职能重叠，职责不清，出现重复执法、多头执法，利益冲突时就会出现推诿扯皮现象的发生。 

　　2、行政执法不作为 

　　行政执法不作为是怠于行使环境监管职责，是行政机关对环境监管义务的消极逃避，具体表现为：执法不严，监管不力，违法不究。 

　　3.行政执法乱作为 

　　行政执法乱作为是指行政机关违法行使职权，表现为有法不依、滥用职权、超越职权，也包括行政执法程序不规范等问题。 

　　（二）行政执法检察监督的主要方式为检察建议 

　　行政执法检察监督的方式，主要有检察建议、督促起诉、支持起诉等形式。实践中，运用最多的监督方式还是检察建议。检察建议方式是指检察机关在行使职权中发现行政机关存在违法行使职权或者不行使职权的行为，可以依法向行政机关发出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。检察建议的内容是否具有针对性是决定检察建议效果的重要因素。 

　　（三）行政机关对检察建议并未真正重视。 

　　关于检察建议的落实情况，行政机关对检察机关的检察建议一般能做到回复和采纳。但是能做到及时纠正违法行政行为，并有后续的落实整改措施的，则只占一小部分。也就是说，有相当一部分行政机关对于检察机关的检察建议的回复和采纳只是例行公事，并未引起真正的重视。 

　　二、行政执法检察监督工作存在的问题 

　　十八届四中全会以来，基层检察机关积极探索行政执法检察监督工作，取得了一定成绩。随着行政执法检察监督工作的不断深入，也遇到了一些困难和问题。 

　　1.监督依据不足。十八届四中全会报告要求检察机关“对行政机关违法行使职权或不行使职权的行为应该督促其纠正”。作为国家法律监督机关，检察机关拥有宪法赋予的检察监督权，可以对行政机关的行政行为进行监督。但这仅限于宏观层面，法律上没有更为具体的规定。因此，检察机关开展行政执法检察监督工作面临着监督依据不足的问题。就实践而言，此项工作开展的深入与否大部分还是取决于检察机关一把手重视程度及地方党委人大的支持力度。 

　　2.行政机关的阻力大。在环保领域开展行政执法检察监督工作，往往要面临来自行政机关的各种阻力。这种阻力形成的原因有二：一是内在原因即行政权力的天然排他性使然，行政权力的扩张性使其对外界监督进行排斥，在发现的问题后首先选择的是内部解决而非接受监督。二是直接原因即环保案件的特殊性，环保案件的出现往往与当地的经济利益和环保指标相关联，导致部分行政机关受地方保护主义或者部门狭隘利益的驱动，抵制检察机关的介入和监督。因此，实践中很多行政机关不主动配合检察机关开展工作，抵触甚至拒绝检察机关的监督，对检察机关了解情况、查阅案卷材料设置障碍。 

　　3.案件线索发现渠道少。行政执法检察监督案件线索发现渠道单一，目前绝大部分的案件均来自检察机关在办案中发现，群众举报、控告和申诉极少。归根结底是社会对检察机关的行政执法检察监督职能知之甚少。 

　　4.监督手段不足。行政诉讼监督和行政执法检察监督的开展在很大程度上需要调查取证这一重要法律手段。关于调查取证，民事诉讼法规定检察机关对申诉案件有调查取证权，而行政诉讼法以及相关的法律法规对检察机关在行政诉讼监督和行政执法检察监督方面是否有调查取证权以及如何进行调查取证则没有明确规定。实践过程中对于发现的行政违法线索向相关行政单位进行调查核实或者调卷，经常遭到相关单位的抵触，严重制约该项工作的开展。 

　　5.监督效果有待加强。行政执法监督案件的监督方式一般是向违法行使职权或不作为的行政机关发出检察建议，建议其纠正违法行为或依法履行职责。实践中，再审检察建议的监督效果有待加强。一是检察建议的法律属性决定的。检察建议本身不具强制性，对不采纳检察建议的行政机关，检察机关缺乏必要的强制措施，在实际工作中则更多的采用跟进回访和沟通协调加以解决，监督效果和意义没有得到很好的体现。二是检察建议的内容有待优化。很多检察建议内容空泛，存在事实不清楚、理由不充分、建议不可行问题。原因在于很多检察人员没有适应监督角色，为监督而监督、不敢监督、不善监督，检察建议内容避重就轻、点到即止，导致检察建议的作用没有充分发挥。 

　　三、加强行政执法检察监督工作的对策 

　　1.推动地方立法。一是结合工作实际，完善工作机制，明确检察机关开展行政执法检察监督的对象、范围、方式和程序，解决实践中行政执法检察监督规范性和操作性问题。二是积极向人大、党委汇报行政执法检察监督工作，主动要求人大对行政执法监督工作进行定期评议，研究解决行政执法与检察监督的重大事项。三是联合党委、人大、政府联合制定并出台相关的实施办法或工作细则，将司法实践上升到制度层面，解决法律依据不足问题。 

　　2.建立多元化线索发现机制。一是加强职能宣传，通过举办新闻发布会，典型案例通报、法制宣传等形式，让更多的群众了解检察机关在行政执法检察监督方面的职能和作用，鼓励群众咨询和举报，不断丰富案件来源形式。二是完善信息平台建设，与政府法制部门、监察部门和信访部门协调合作，开通市民热线网络平台、行政权力网信息平台浏览权限，摸查有价值的案件线索。三是建立民行、侦监、公诉、反贪、反渎等部门的内部线索发现和移送机制，不断提升在办案中发现行政违法行为线索的能力。不定时排查公诉、侦监等部门办理的破坏生态环境与资源、食品药品安全领域的刑事犯罪案件，摸查背后可能涉及的行政机关违法线索。 

　　3.争取外部力量支持。一是组织听证程序。在案件办理过程中，发现行政机关有拒不配合调查等情形，可以组织行政机关及相关行政相对人围绕行政行为合法性进行听证，并邀请利害关系人、人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员以及专家、学者等其他社会人士参加，现场组织调查。二是提请人大监督。检察建议发出后，行政机关拒不采纳落实的，检察机关可邀请人大代表进行专项视察、提请本级人大常委会对其进行询问和质询。三是报送专项分析报告。检察机关可以针对一段时间行政机关拒不接受检察监督等事项，形成专项分析报告，报送同级党委、人大、政府，争取支持。 

　　4.提起行政公益诉讼。修改后行政诉讼法确立了人民检察院提起行政公益诉讼制度。提起行政公益诉讼是行政诉讼法赋予检察机关的职权，可以有效制约行政权。实践中，行政机关对检察机关的行政执法检察监督的回避和不重视，是由于监督方式的有限性和非强制性。提起行政公益诉讼则是对检察建议这一监督方式的有力补充和支撑。因此，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，如果违法行使职权或不作为的行政机关拒不采纳检察建议，导致国家利益或社会利益仍处于受损状态的，检察机关可以通过提起行政公益诉讼的方式，将其强制性的拉到被告席上，公开接受法院的审判，让其不得不为其违法行使职权或不作为承担相应的责任。因此，在今后一个时期内全面开展行政公益诉讼将是有效推进环保领域行政执法检察监督的有力措施。 

　　5.加强专业化建设。一是加大对相关专业人才的培养力度，积极开展专题培训，邀请有关专家授课，努力培养一批精通行政执法检察监督案件办理的专家型、复合型人才。二是可以在市级或省级检察院组建内部专业咨询机构，聘请专家、技术人员组成专家委员会，帮助解决行政执法检察监督案件中遇到的专业性、技术性难题。