近年来，环境污染及资源破坏事件频发，生态环境领域的行政机关执法不力、监管不严的现象日益严重。检察机关依法开展行政执法检察监督工作，在推动生态环境建设、督促行政机关依法行政方面起到了良好的作用，也遇到了一些问题。本文试从样本分析出发，分析当前生态环境领域行政执法检察监督工作的现状、存在的问题以及原因，并提出加强该项工作的建议及对策。

　　一、生态环境领域行政执法检察监督现状的样本分析 

　　2014年以来，L市检察机关共针对生态环境领域行政机关的违法行为发送检察建议40件。笔者以该40个案件为样本进行研究，分析当前生态环境领域行政执法检察监督现状。 

　　(一)环境监管行政机关的行政执法权呈两种异化。 

　　检察机关在开展生态环境领域行政执法检察监督工作中，发现负有环境监管职责的行政机关在行使行政执法权过程中，主要呈现两种异化，即行政执法不作为和行政执法乱作为。一是行政执法不作为，它在环境保护领域最为常见的，占到90%。行政执法不作为是行政机关怠于行使环境监管职责，是对环境监管义务的消极逃避，具体表现为：执法不严，监管不力，违法不究，互相推诿。很多环境污染问题的产生和扩大，均是由于环境监管单位对污染环境的主体，未及时采取有效监管措施，没有区分情况责令限期整治或责令关闭、停产。样本中有该类案件，2015年6月19日，某县环保局在执法中发现某公司非法将废水排放至厂外水渠，现场责令该公司立即停止环境违法行为，而后下达责令停止排污决定书。2015年7月9日，再次对该公司检查发现，该公司拒不履行处罚决定，仍然继续向外排放污水，但该局未采取进一步监管措施，导致污染继续扩大。之后新闻媒体报道该起污染事件，在社会上产生较大负面影响。二是行政执法乱作为，即环境监管行政机关违法行使职权，表现为有法不依、滥用职权、超越职权。这类行为情节较为严重，样本也有体现。2012年初，商人胡某与某乡人民政府初步达成开采某山石料意向，因客观原因开采项目无未获批准。该乡乡长张某与某县国土资源局地质矿产科陈某等人商议，将原拟开采区域以废弃矿山地质环境治理的名义，向某县人民政府进行申报，并以虚假投标方式让某公司中标后，交由胡某等人开采。后胡某等人以该公司名义进场爆破开采，加工石子，对外销售矿石数额达1800余万元，给国家矿产资源造成巨大损失。后媒体曝光，检察机关介入。 

　　(二)生态环境领域行政执法检察监督的主要方式是检察建议。 

　　生态环境领域行政执法检察监督的方式，主要有检察建议、督促起诉、支持起诉等形式。实践中，最常用的还是检察建议，L市40件样本的监督方式均为检察建议。检察建议的监督方式是指检察机关在行使职权中发现行政机关存在违法行使职权或者不行使职权的行为，可以依法向行政机关发出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责。检察建议的内容是否具有针对性是决定检察建议效果的重要因素。所谓针对性，是指检察建议是否指出监管行政机关的具体违法行为，是否有督促行政机关纠正违法行为或依法履行职责，是否提出切实可行的建议。经样本分析，发现能直接指出行政机关的违法行为，并要求行政机关纠正违法行为的检察建议占到47%，还有一部分检察建议并不具针对性，对行政机关不行使职权或者违法行使职权的问题泛泛而谈，没有指出具体违法行为，或者提出的检察建议不具可行性。 

　　(三)环境监管行政机关对检察建议并未真正重视。 

　　关于检察建议的落实情况，经统计，环境监管行政机关对检察机关的检察建议均能做到回复和采纳。但是能做到及时纠正违法行政行为，并有后续的落实整改措施的，则只占55%。也是说，有相当一部分行政机关对于检察机关的检察建议的回复和采纳只是例行公事，并未引起真正的重视。 

　　二、生态环境领域行政执法检察监督存在的问题及原因分析 

　　通过L市40个生态环境领域行政执法检察监督案件的样本分析，可以看出目前生态环境领域行政执法检察监督的主要症结在于：生态环境问题多发，以检察建议为主导的监督方式并未充分发挥效能，存在监督效果不佳的问题。以下结合L市的行政执法检察监督工作实际，就以上问题进行原因分析。 

　　(一)监督依据不足 

　　十八届四中全会报告要求检察机关“对行政机关违法行使职权或不行使职权的行为应该督促其纠正”。作为国家法律监督机关，检察机关拥有宪法赋予的检察监督权，可以依法对行政机关的行政行为进行监督。但这仅限于宏观层面，法律上没有更为具体的规定，即没有规定监督范围，也没有规定监督方式。因此，面对监督依据不足的问题，检察机关一般只能采用的检察建议这种柔性的方式进行监督。监督依据不足会产生两个结果：一是作为监督主体，检察机关是否开展该项工作以及深入程度完全取决于检察机关一把手的重视程度；二是作为监督对象，环境监管行政机关是否配合检察机关工作、是否采纳检察建议则完全取决于行政机关的法律意识。 

　　(二)监督内容专业 

　　生态环境领域中，负有监管职责的行政机关众多，主要有环保、国土、水利、海洋与渔业、农业、林业、牧业、工商、公安、安监等部门，所行使的监管职责也各不相同，涉及专业知识和专业性的法律亦不同。实践中，往往同一案件就可能涉及多个监管部门。监督内容的较强专业性对检察机关的监督水平提出很高的要求。在办案中，检察人员往往由于缺乏相应的专业知识，无法发现环境监管行政机关存在的较为隐蔽的违法行为 ，即使发现了，也因缺乏专业自信，在行政机关的强势专业优势下放弃监督，或者监督浮于表面，不敢深入。 

　　 (三)监督方式单一 

　　以检察建议为主要监督方式也导致监督效果不佳的主要原因。第一，是检察建议的法律属性决定的。检察建议本身不具强制性，对不采纳检察建议的行政机关，检察机关缺乏必要的强制措施，在实际工作中则更多的采用跟进回访和沟通协调加以解决，监督效果和意义没有得到很好的体现。第二，检察建议的内容有待优化。在上述的样本分析中提到，很多检察建议内容空泛，存在事实不清楚、理由不充分、建议不可行问题。这是因为很多检察人员没有适应监督角色，为监督而监督、不敢监督、不善监督，检察建议内容避重就轻、点到即止，导致检察建议的作用没有充分发挥。 

　　(四)监督对象存在阻力 

　　在生态环境领域开展行政执法检察监督工作，往往要面临来自行政机关的各种阻力。这种阻力形成的原因有二：一是内在原因即行政权力的天然排他性使然，行政权力的扩张性使其对外界监督产生排斥，在发现的问题后首先选择的是内部解决而非接受监督。二是直接原因即环保案件的特殊性，环保案件的出现往往与当地的经济利益和环保指标相关联，导致部分行政机关受地方保护主义或者部门狭隘利益的驱动，抵制检察机关的介入和监督。因此，实践中很多行政机关不主动配合检察机关开展工作，抵触甚至拒绝检察机关的监督，对检察机关了解情况、查阅案卷材料设置障碍。 

　　(五)监督线索来源单一 

　　近年来，由于行政机关执法不力、监管不严而造成的环境污染及资源破坏的事件不断增多，但从2014年到2016年的案件数看，并没有呈现逐年增多趋势。主要原因是线索发现渠道单一，目前绝大部分的案件均来自检察机关在办案中发现，群众举报、控告和申诉极少。归根结底是社会对检察机关的行政执法检察监督职能知之甚少。监督案件线索来源渠道的单一和不畅通会大大限制监督的规模和社会认同度，进而影响监督的效果。 

　　三、加强生态环境领域行政执法检察监督的建议及对策 

　　 (一)推动地方立法 

　　一是结合工作实际，完善工作机制，明确检察机关在生态环境领域开展行政执法检察监督的对象、范围、方式和程序，解决实践中行政执法检察监督规范性和操作性问题。二是向人大、党委汇报生态环境领域行政执法检察监督工作，主动要求人大对行政执法监督工作进行定期评议，研究解决生态环境领域执法监督中的行政执法与检察监督的重大事项。三是联合党委、人大、政府联合制定并出台相关的实施办法或工作细则，将司法实践上升到制度层面，解决法律依据不足问题。 

　　 (二)争取外部力量支持 

　　一是组织听证程序。在案件办理过程中，发现环境监管行政机关有拒不配合调查等情形，可以组织行政机关及相关行政相对人围绕行政行为合法性进行听证，并邀请利害关系人、人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员以及环境专家、学者等其他社会人士参加，现场组织调查。二是提请人大监督。检察建议发出后，环境监管行政机关拒不采纳落实的，环境污染仍在持续的，检察机关可邀请人大代表进行专项视察、提请本级人大常委会对其进行询问和质询。三是报送专项分析报告。检察机关可以针对一段时间内行政违法行为导致重大环境污染事件、环境监管行政机关拒不接受检察监督等事项，形成专项分析报告，报送同级党委、人大、政府，争取支持。 

　　(三)加强专业化建设 

　　一是加大对相关专业人才的培养力度，有针对性的招收具备环境资源相关知识的人才，积极开展专题培训，邀请有关专家授课，努力培养一批精通环境资源保护类案件办理的专家型、复合型人才。二是可以在市级或省级检察院组建内部专业咨询机构，聘请专家、技术人员组成专家委员会，帮助解决办理环境资源保护类案件中遇到的专业性、技术性难题。三是可以成立专门的内设机构，办理有关环境资源的民事、行政和刑事案件，既能方便线索的发现和移送，又能提升办案的精细化和专业化程度。 

　　(四)提起行政公益诉讼 

　　   2017年7月1日， 修改后的行政诉讼法确立了人民检察院提起行政公益诉讼制度。提起行政公益诉讼是行政诉讼法赋予检察机关的职权，可以有效制约行政权。实践中，环境监管行政机关对检察机关的行政执法检察监督的回避和不重视，是监督方式的有限性和非强制性。提起行政公益诉讼则是对检察建议这一监督方式的有力补充和支撑。因此，在生态环境和资源保护领域，如果违法行使职权或不作为的行政机关拒不采纳检察建议，环境和资源仍处于受损状态的，检察机关可以通过提起行政公益诉讼的方式，将其强制性的拉到被告席上，公开接受法院的审判，让其不得不为其违法行使职权或不作为承担相应的责任。因此，在今后一个时期内全面开展行政公益诉讼将是有效推进生态环境领域行政执法检察监督的有力措施。 

　　 (五)建立多元化线索发现机制 

　　一是加强职能宣传，通过举办新闻发布会，典型案例通报、法制宣传等形式，让更多的群众了解检察机关在服务生态环境和行政执法检察监督方面的职能和作用，鼓励群众咨询和举报，不断丰富案件来源形式。二是完善信息平台建设，与政府法制部门、监察部门和信访部门协调合作，开通市民热线网络平台、行政权力网信息平台浏览权限，摸查有价值的案件线索。三是建立重大环境污染项目备案机制。检察机关可以联合环境监管部门，对管辖区域内有污染风险的重大项目或者主要企业进行备案登记，定期走访或者检查，发现有污染事故或行政违法行为线索的，则启动监督程序。 

　　四、结语 

　　十九大报告指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。目前，我国在生态环境方面还存在发展不平衡不充分问题，要实现天蓝、地绿、水清，就必须把环境保护纳入更完善的法律和制度中去。环保领域的行政执法检察监督作为生态文明制度保障的最后一个环节，应引起我们的重视。我们必须在实践中不断的审视监督存在的问题及原因，通过内部完善机制、外部争取支持等方式，切实提高检察监督效能，为生态文明保驾护航。