增设值班律师制度是2018年《刑事诉讼法》修改中的一大特色和亮点。实际上，早在2006年7月，司法部法律援助中心就提出了“探索建立法律援助值班律师试点项目”，并在河南等一些省市进行了试点。2017年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，明确规定“法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助”。2018年10月26日，《刑事诉讼法》进行修改，正式把“值班律师”内容写入了法律。这对于推进法律援助值班律师工作规范开展、更好地发挥法律援助值班律师在加强人权司法保障中的作用具有十分重要的意义。新《刑事诉讼法》实施以来，各地迅速推开法律援助值班律师工作，但由于时日尚浅，该制度在具体实践过程中仍然存在一些问题和不足，一定程度上影响和制约了法律援助值班律师职能作用发挥。课题组立足检察工作实际，着重对检察实务中发现的法律援助值班律师工作制度存在的问题进行研究分析，进而探讨检察环节如何更好地发挥法律援助值班律师作用。
一、实践中制约法律援助值班律师作用发挥的因素
（一）值班律师配备数量不足，难以保障现实办案需求
根据“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》等相关文件规定，法律援助机构派驻值班律师的数量应当根据当地刑事案件数量、法律帮助服务的需求量和当地律师资源情况综合确定、合理安排，以保证现实办案工作需要。实践中，由于“案多人少”的矛盾客观存在，加之新《刑事诉讼法》实施时间不长，一些地方实施法律援助值班律师制度的条件尚不成熟，导致目前值班律师的配备数量相对较少。以L区情况为例：L区检察院平均每年办理的审查起诉案件数量约为400件，其中，审查起诉阶段犯罪嫌疑人、被告人有辩护人的比例约占20%，没有辩护人的案件数量约为320件；L区法律援助机构目前总共配备了4名值班律师（其中，1名值班律师为固定值班律师，在该名值班律师无法履职的情况下，由其他3名值班律师轮流值班），计算下来，1名值班律师平均每年要办理的提供法律帮助案件数量约为80件。实际上，固定值班律师一年要办理的提供法律帮助案件远不止80件。由此可见，由于现实中值班律师数量配备不足，导致值班律师工作量大、履职压力大，难以满足现实办案需求，是影响和制约值班律师作用发挥的一个重要因素。
（二）值班律师履职时间难保证，容易导致履职形式化
实践中，影响值班律师履职时间的具体因素主要有以下几个方面：一是值班律师往往身兼数职。值班律师是由法律援助机构从社会律师和法律援助机构律师中选任，除了接受法律援助机构的安排提供值班律师服务外，其还要承担自身的律师业务或者法律援助业务，在二者存在冲突时，势必会影响值班律师的履职时间。二是值班律师配备数量较少。如上所述，由于存在案件数量大、值班律师数量少的现实矛盾，导致值班律师的平均履职时间变少，也会影响履职效果。三是检察机关告知不够及时。在检察实务工作中，在犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚且没有辩护人的情况下，人民检察院应当制作《提供法律帮助建议函》并送达其所在辖区的法律援助机构，由法律援助机构安排值班律师提供法律帮助。然而，由于办案任务繁重、工作量大等原因，人民检察院送达文书的时间往往不够及时，有时在签署《认罪认罚具结书》的前1-2天才送达，未能给值班律师留出足够的会见、阅卷时间，也会造成值班律师履职的仓促性，导致履职形式化。四是速裁案件集中办理数量大时间紧。实践中，为了真正发挥速裁程序节约司法资源、实现繁简分流的效果，人民检察院通常对于速裁案件实行集中办理，将一二十件速裁案件进行集中告知、集中签署《认罪认罚具结书》，并在十日以内办结。而对于犯罪嫌疑人没有辩护人的速裁案件，人民检察院应当依法听取值班律师的意见，并应当在值班律师在场的情况下组织犯罪嫌疑人签署《认罪认罚具结书》。在这种案件量大、办案时间紧的情况下，留给值班律师了解案件情况的时间非常有限，也会影响值班律师作用的有效发挥。
（三）公检法司未能形成有效协作配合机制，导致值班律师作用得不到充分发挥
根据“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》等相关文件规定，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关应当“建立刑事法律援助工作联席会议制度，定期沟通法律援助值班律师工作情况”，共同做好派驻值班律师工作。实践中，由于公检法司各部门之间未能就派驻值班律师工作进行充分沟通并就相关问题达成共识，也未能推动形成有效衔接机制，使得值班律师作用未能得到充分有效发挥。例如，根据新《刑事诉讼法》和相关文件规定，凡是没有委托辩护人、法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的犯罪嫌疑人、被告人，均可以获得值班律师的帮助。然而在实务工作中，一些地方的人民检察院将值班律师的服务对象范围仅仅局限在认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人，并未真正做到全覆盖，而派驻值班律师的法律援助机构也并没有针对未能获得值班律师法律帮助的人员数量及原因进行相关调研、统计分析和通报反馈，这就导致了值班律师制度作用在实际执行中打了折扣。
除此之外，实践中还有很多存在争议的问题，目前尚没有相关的文件予以明确。例如：对于同一案件当事人在公安机关侦查阶段、人民检察院审查批捕及审查起诉阶段、人民法院审判阶段均提出法律帮助需求的，值班律师应当如何安排？如果安排不同的值班律师提供法律帮助，重复进行阅卷、了解案情等工作是否可能导致值班律师资源浪费？不同值班律师对于案件处理存在不同意见时，是否可能干扰、误导犯罪嫌疑人、被告人判断？如果安排同一值班律师提供法律帮助，是否会产生值班律师难以调配的问题？等等……这些问题，都需要公检法司各部门在实际工作中加强沟通协调，共同探讨解决。
（四）值班律师待遇保障落实不到位，一定程度上影响值班律师履职积极性
关于值班律师的待遇保障问题，“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中并未作出明确规定，各地一般根据工作实际情况自行把握、制定出台相关政策。例如，江苏省人民检察院、江苏省司法厅联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》在第11条中就对在人民检察院派驻法律援助值班律师的待遇保障问题作出了明确具体的规定。根据该条规定，“人民检察院应当为值班律师提供必要的办公场所、设施及工作保障。对派驻的值班律师给予适当经费补助，相关经费纳入年度经费预算。定期将经费补助支付到法律援助中心指定账户，由法律援助中心统一发放。经费补助的具体标准，由各地检察院与同级司法行政机关协商确定。”但是在具体执行过程中，一些地方尚未将该文件规定落实到位，导致值班律师的相关经费补助没有发放到位，这也不利于保障值班律师的履职积极性。
二、检察环节发挥法律援助值班律师作用的建议
（一）在人民检察院派驻法律援助值班律师，充分保障值班律师履职便利
人民检察院办理刑事犯罪案件，主要分为审查逮捕和审查起诉两个阶段。对于审查逮捕案件和犯罪嫌疑人、被告人被羁押的审查起诉案件，因法律援助机构一般在看守所派驻了值班律师，可以根据犯罪嫌疑人、被告人需求为其提供法律帮助服务。对于犯罪嫌疑人、被告人未被羁押且没有辩护人的审查起诉案件，则需要人民检察院通知值班律师为其提供法律帮助。因此，如果法律援助机构在人民检察院派驻值班律师，可以大大增加检察环节开展值班律师工作的便利性。实际上，江苏省已经率先对这项工作进行了探索，如前所述，江苏省人民检察院、江苏省司法厅联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》对在人民检察院派驻法律援助值班律师工作进行了明确规定。连云港市人民检察院、连云港市司法局结合本市工作实际，于2019年4月12日也联合印发了《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》。实践证明，在人民检察院派驻法律援助值班律师是有必要的，也是可行的。
在人民检察院派驻法律援助值班律师，应当从以下几个方面充分保障值班律师的履职便利：一是保障硬件设施，为值班律师提供必要的办公场所、设施，并为值班律师停车、就餐、出入等方面提供便利，方便值班律师开展工作。二是保障履职时间，及时、提前通知值班律师为符合条件或者有需求的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，为值班律师提供法律帮助预留出足够的时间，并为值班律师了解案件有关情况提供会见、阅卷等便利。在值班律师提出会见、阅卷需要的，人民检察院案管部门应当及时通知办案部门予以安排。三是保障经费补助，对派驻的值班律师给予适当经费补助，人民检察院与司法行政机关协商确定经费补助标准，并务必将经费补助发放到位。
（二）推动公检法司形成配套衔接机制，有效发挥法律援助值班律师作用
一是建立值班律师工作联席会议制度。公检法司各部门要进一步加强沟通联系，定期组织召开联席会议，及时沟通值班律师工作情况，共同做好派驻值班律师工作。指定专人担任值班律师工作联络员，负责日常工作联系，并做好值班律师提供法律帮助工作情况记录，定期通报。二是建立值班律师工作问题会商机制。对于值班律师制度在运行过程中发现的实际问题，以及实践中各部门意见有分歧有争议、亟待协商解决的问题，公检法司各部门通过座谈会、分析研讨会、实地调研、交流学习等多种形式，共同探讨解决对策，在交换意见、集思广益的基础上，达成统一认识，并适时联合出台相关文件，形成值班律师工作合力。三是建立值班律师联动服务机制。对于律师资源短缺的地区和单位，公检法司各部门联合开展刑事法律帮助需求情况调研，在此基础上，法律援助机构统筹协调在人民法院、看守所、人民检察院等场所派驻值班律师。各地也可以根据办案需要，整合值班律师和其他律师资源，保障值班律师工作正常有序开展。例如，连云港市人民检察院、连云港市司法局联合印发的《关于在人民检察院派驻法律援助值班律师的意见》中就规定，“可以整合在检察机关派驻值班律师和参与接待来访、涉法涉诉信访化解的律师资源，统筹做好法律帮助和接访化解工作。”四是建立值班律师工作信息共享互通机制。公检法司各部门充分发挥好各自业务系统平台和政法协同平台作用，将值班律师提供法律帮助的当事人姓名、涉嫌罪名、案件情况及咨询意见等信息，及时录入相关系统，并定期核对、汇总、通报，做到信息共享、互相监督，也为以后开展值班律师工作情况调研提供可靠的数据支撑。
（三）加强法律援助值班律师培训考评工作，督促值班律师依法履职
对于法律援助值班律师的培训考评工作，应当以法律援助机构、司法行政机关为主，人民法院、看守所、人民检察院等值班律师所驻单位为辅。一是要加强对值班律师的业务指导与培训。法律援助机构要经常性对值班律师工作运行进行业务指导，制定值班律师培训计划，定期对值班律师开展政策理论培训和法律实务技能培训，尤其是值班律师工作职责、服务内容、执业纪律及刑事法律知识方面的业务培训，不断提高值班律师服务能力和水平。必要时，人民法院、人民检察院等单位可以提供相关协助。二是要加强对值班律师的日常监督与管理。司法行政机关要加强对律师提供值班律师服务的日常监督管理，总结并不断提升值班律师服务质量水平，对律师在值班律师工作中违反职业道德和执业纪律的行为依法依规处理。同时，法律援助机构要定期运用征询所驻单位意见、当事人回访等措施了解值班律师履职情况以及在提供法律帮助过程中是否存在收受财物、招揽客源、介绍律师有偿服务等违反值班律师工作纪律的行为，对值班律师实行动态化监督管理，从而确定更加称职的值班律师人选，更好地发挥值班律师作用。三是要加强对值班律师的年度考核与评价。值班律师应当根据要求，将开展法律帮助情况记入值班律师工作台账或形成工作卷宗。法律援助机构应当建立值班律师档案，及时将值班律师履行职责、参加培训、表彰奖励、处罚惩戒等情况记入档案，并联合所驻单位对派驻的值班律师进行年度考核，重点考核值班律师履行岗位职责情况、提供法律帮助工作数量和质量、遵守法律法规和职业道德、执业纪律等方面情况，提出称职、基本称职或者不称职的考核等次意见，并向律师协会通报。律师协会要将值班律师履职情况纳入律师年度考核及律师诚信服务记录，从而督促值班律师更好地履行职责。
（四）探索建立公职法律援助值班律师制度，实行政府购买值班律师服务
所谓公职律师，根据司法部2018年12月13日印发的《公职律师管理办法》规定，是指“任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员”。“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中虽未明确提出可以建立公职法律援助值班律师制度，但是该《意见》第9条规定：“对于律师资源短缺的地区和单位，法律援助机构要根据律师资源和刑事法律援助需求等，统筹调配律师资源，探索建立政府购买值班律师服务机制，保障法律援助值班律师工作正常有序开展。”值班律师工作制度作为一项新写入《刑事诉讼法》的制度，可以预见其服务需求量在日后会不断增大，如果能够建立一支专业的公职法律援助值班律师队伍，将能更好地满足现实办案需求，保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。
探索建立公职法律援助值班律师制度，具有以下几个方面优势：一是可以有效解决值班律师数量少、履职时间无法保证的问题。公职值班律师是由政府统一招录、统一管理、统一调配的专职值班律师，政府还可以根据工作需要，加强对本系统公职值班律师工作的统一指导和管理，在所属各单位之间统筹调配和使用公职值班律师。如此，公职值班律师在专职履行职责时，就有了充分的时间保障。比方说，如果在人民检察院配备了公职值班律师，在工作日，当事人可以随时找到值班律师提供法律帮助，检察官也可以随时组织犯罪嫌疑人在值班律师在场的情况下签署《认罪认罚具结书》，从而大大提高了工作效率。二是可以有效避免值班律师利用工作便利招揽案源等违反执业纪律问题。公职值班律师根据委托或者指派办理法律事务，受公职人员纪律约束，不得对外提供有偿法律服务，不得在律师事务所等法律服务机构兼职，不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼法律事务。工作的专职性，可以有效降低公职值班律师利用值班便利招揽案源、介绍律师有偿服务的可能性。三是可以有效保障法律援助值班律师的薪酬待遇问题。公职值班律师是由政府购买服务、供职于政府和其他公职部门的公职人员，其薪酬由政府财政支付，并可以享受公职人员的福利待遇，收入比较稳定、有保障。这也在一定程度上保障了公职值班律师工作的积极性，有利于更好地发挥法律援助值班律师作用。
