随着司法责任制改革深入开展，最高人民检察院设立检务督察局并明确对执行法律、法规情况进行督察的职责，改变了以往侧重于检容检纪的督察而强调对于案件程序与实体的督察。目前《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）尚未修改，重大案件检务督察开展中应当坚持的原则、程序架构以及结果运用等核心问题没有具体规定和深入探讨。本文将通过对重大案件检务督察程序进行研究，以期为全面深入开展重大案件检务督察提供积极参考。

　　自2007年最高人民检察院出台《暂行规定》以来，检务督察制度在保障依法行使检察权、严明检规检纪、确保规定、决定贯彻方面发挥着积极的作用。但从目前实践来看，检务督察的内容并未涉及司法案件本身，2019年1月3日，最高人民检察院内设机构改革中，首次设立检务督察部门，通过对检察机关执行法律、法规进行督察强化司法办案监督，因此，对重大案件开展检务督察符合改革要求。

　　一、重大案件检务督察的内涵及必要性

　　（一）重大案件检务督察的内涵

　　2005年最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，首次提出要在检察机关建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度，并初步明确检务督察的范围[1]。2007年10月，最高人民检察院制定《暂行规定》，其中第二条对检务督察进行了定义，即检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实，标志着检务督察制度的正式建立。

　　从近年实践来看，检务督察侧重于对政令检令执行、检容风纪、警车警械使用的督察，但在司法责任制改革背景下，检察官独立办案权大幅增加，检察官权力滥用的风险也随之加大。检务督察作为现有对案件办理进行监督的重要手段，应当充分发挥其效用，尤其在重大案件的司法办案过程中，重点对承办人遵守办案程序、办案纪律和案件办理过程中是否存在故意、重大过失等情况进行监督，确保检察权得到更加科学、规范、有序运行。因此，重大案件检务督察主要是指检务督察部门通过对重大案件办理过程中的不规范司法行为、司法过错责任以及违纪违法等问题进行核查处置，实现对重点问题及时预防和深度纠正的一种内部监督检查。

　　（二）重大案件检务督察的必要性

　　一是符合社会主义法治理念的要求。我国检察机关作为国家法律监督机关，在监督他人的同时，谁来监督检察机关一直是一个绕不开的话题，任何权力都需要监督制约，缺乏监督的权力必然会滋生腐败。英国思想史学家阿克顿勋爵的（1832-1902）说过一句名言“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”。[2]当前，虽然引入了人民监督员的外部监督，但从实践来看形式意义大于实际意义，这就要求从内部对司法办案行为实施有效监督制约，保障案件实体和程序的公正。重大案件检务督察的意义则在于突出抓好司法办案重点岗位和关键环节，促进检察人员改进执法理念，通过法律监督权的全面、准确、公正履行，使社会主义法治理念切实深植于检察人员意识之中。

　　二是符合司法体制改革的要求。司法体制改革赋予员额检察官更高的司法办案主体地位，放权与监督就像一枚硬币的两面，在给办案人员“放权”的同时，监督也不能放松。司法体制改革后，员额检察官享有几乎80%以上的案件决定权，而办案过程中难免会受到自己独立价值判断以及外部干扰。因此，在案件决定权进一步集中的情况下，通过对员额检察官办理重大案件实行监督，努力将个性化的价值判断予以统一，将外部干扰降到最低，努力实现案件的公平正义。

　　三是符合检察制度不断发展的要求。中国检察制度在建立之初，就确立了具有中国特色的社会主义检察制度，其中最重要的设置就是内部监督，如侦监、公诉等部门之间的相互配合、相互制约，形成内部监督体系，其中纪检监察部门主要是针对检察干警可能存在的违纪违法违规情形进行监督，并给予相应处分的职能部门，通过部门之间的分权，防止一个部门在办案中权力过大。[3]随着司法体制改革的深入开展，对于检察业务部门去行政化、司法办案终身负责制等进行了顶层设计与层层推进。与此形成鲜明对比的是，对于司法办案的业务监督，却没有随着司法改革的进行同步推进，这使对于以重大案件监督为抓手的业务监督不断虚化，这种情况与当前我国检察体制改革的趋势是不相趋同的，迫切需要强化对司法办案的业务监督，推进检察制度进一步发展。

　　四是符合完善检察内部监督体系的要求。目前，检察机关案管、控申部门主要对检察业务进行监督，案管在对案件进行管理的同时对司法办案活动进行监督，控申部门在受理申诉举报线索的同时履行复查刑事申诉案件。但从两部门监督效果来看均存在不足之处，两部门侧重于事后监督，监督方式单一，主要通过案件质量评查、流程监控以及复查等，监督手段缺乏刚性。但目前检察机关纪检监察和检务督察工作职能定位存在一定缺陷，其中包括职能范围狭窄，过于侧重违法违纪查究。这一职能定位，使监督基本囿以人为中心和对具体个案的调查处理，而对检察权运行的质量未予以足够关注，[4]而重大案件检务督察作为适应新形势下检察内部司法办案监督体系的必要完善，突出以事前监督和事中监督为主，监督的手段可以现场处置、发放督察建议书以及责令纠正等，监督手段和方法更加灵活和刚性，是监督检察权运行的重要手段，也是检察内部监督体系的重要补充。

　　二、重大案件检务督察程序的构架设计

　　（一）重大案件检务督察的原则

　　重大案件检务督察在规范司法行为同时，为防止给正常的司法办案活动带来不便，笔者认为应严格把握以下原则。

　　一是协作双赢原则。业务部门是办案工作的主体，因此应当明确重大案件检务督察的目的是确保员额检察官所办案件的规范性和高质量，有效减少案件办理过程中的廉政风险和案件瑕疵。在督察时首先尊重业务部门的主体地位，做到监督到位而不越位、参与而不干预。

　　二是依规监督原则。重大案件检务督察目前尚处于研究探索阶段，在相关配套规范、条例并不完善的情况下，所有开展方式方法的探索都不得违背目前检察工作规范条例的精神和原则。

　　三是重点监督原则。督察范围不是盲目对所有案件进行督察，不可能面面俱到，要集中力量、突出重点。通过对社会关注度高、群众反映强烈、有信访举报等案件以及司法办案活动的关键环节和核心部位开展监督，力争取得实实在在的检务督察效果。

　　四是有限影响原则。督察应充分保障员额检察官依法独立行使检察权，对尚在审查过程中的案件，在案件流程查看、办案材料提取、电子卷宗调阅过程中应充分借助业务统一应用系统调取，尽量不主动与检察官谈话，尽量在短时间内调查清楚相关问题，并及时向检察官通报督察结果。

　　五是信息保密原则。督察人员根据工作需要可以查看办案人相关办案流程、文书以及调阅案卷材料，一旦案件信息泄露，会给案件办理带来困难和阻力。因此，无论是审查过程中还是审查终结后开展的重大案件检务督察，都应当严格执行检察机关保密的相关规定。

　　（二）重大案件检务督察的启动

　　重大案件检务督察作为强化内部监督的重要手段，主要目的一方面是在重大案件办理过程中预防违法违纪，另一方面是对办理中存在的问题及时发现纠正。从督察介入时间可以分为事中督察和事后督察。无论事中督察还是事后督察，都是针对办案活动的再检查，都会对案件产生一定的影响。因此何时才能启动、开展督察的程序都要严格规定，杜绝随意性，基于各自具有的特点，启动程序应当作如下区分。

　　事中督察，此时重大案件尚未审结，督察行为可能会对案件办理产生影响，该阶段对启动应当严格限定案件范围，不能盲目扩大。笔者认为，对以下办理过程中的重大案件应当启动程序。一是相关部门收到的信访件、个人报告与律师等人员存在不当交往、具有较大社会影响和网络舆情的案件以及检察长批示调查处理的案件。该类案件存在一定的廉政风险，通过督察达到预防提醒的同时，有利于对案件背后的深入问题进行核查。二是通过对类案预警分析，对易发生问题的类案，在后续受理时随机抽取一定比例督察，目的在于预防警示，通过事中跟踪督察，一定程度避免易发、常发的不规范司法等行为。

　　三是承办人认为可能存在领导干部干预办案等情形的案件，此类属于被动监督案件，在实际办案中面对领导干部、内部司法人员过问、干预办案的情况，一般碍于情面未严格落实“三个规定”要求，通过开展事中检务督察，不仅让承办人有正当理由回绝，也有利于发现他人干预办案的情况，确保案件质量。

　　事后督察，事后督察是基于案件可能存在问题所开展的督察，由于各类渠道获取的案件来源较多，笔者认为按照可能存在问题的风险等级划分，确定督察范围。一方面国家赔偿、判决无罪、案件评查不合格、信访申诉经控申复查核实以及领导批示调查处理等案件，列为风险等级一级，均应当开展检务督察。另一方面撤回起诉、发回重审、判决改变罪名和法定情节以及民事行政申诉案件决定不抗诉的案件，列为风险等级二级，按照比例随机开展检务督察。

　　无论事中督察还是事后督察，都将一定程度影响案件办理，因此，收到相关线索后应当组织人员进行研讨分析，仅对确有可能存在问题的案件才启动督察程序。

　　（三）重大案件检务督察的实施

　　严格立项审批。重大案件检务督察是通过对案件进行实体审查发现问题，督察处于各业务部门的核心职能范围内，因此，应当严格初审、立项审批。对于符合启动程序范围内的案件，承办检察官应对案件初步审查，针对是否存在不规范司法行为以及廉政风险情况重点研判分析，提出是否立项意见。对于事实清楚的应当报分管领导审批，对于事实不清，认定确有困难的，应当提交检察长决定是否立项。

　　制作督察方案。案件立项后承办检察官应制定针对性的督察方案，具体包括拟核查的主要问题、核查组成员及分工（单人核查除外）、目的、方向和范围等，方案需报分管领导审批后方可开展督察。督察过程中拟改变原有方案的，及时报分管领导审批后实施，如事情确属紧急，不立即实施可能造成严重后果的，可当场采取必要措施，事后报分管领导。

　　明确督察措施。重大案件检务督察既然是对案件办理的程序及实体进行审查，就应当赋予必要的措施手段，在查阅办案文书以及卷宗的同时，还应当赋予向办案部门和承办人了解情况、听取犯罪嫌疑人、辩护人意见以及与其他人员谈话等权限。在事中的督察中，为最大化减少对办案人员的干扰，应仅对于重要问题和事项，一次性集中了解。

　　充分听取意见。督察过程中，应就相关问题听取当事人的意见，并如实记录在案，防止错误认定。对当事人无辩解意见的，督察人员应当制作督察报告并报分管领导审批。对于双方分歧意见较大的，因可能存在对案件定性以及认识上的不同导致，不能一概而论哪方认定更准确。此时，应当在报告中如实记录各方意见并提交检察长决定，根据决定针对不同情况作出相应处理。

　　（四）重大案件检务督察的结果

　　对于经核查不需要追究司法责任的。根据不同情况作如下处理。发现存在轻微苗头性、倾向性问题，层报检察长决定后，制作《督察决定书》送达被监督对象及责任部门，由相关责任部门依据规定进行不规范司法行为约谈或提醒谈话。发现存在违纪违法的，经检察长决定后，制作《督察决定书》送达被监督对象，并将相关线索及材料移交相关责任部门。

　　对于拟追究司法责任的。认为检察官在司法办案工作中因故意或重大过失违反法律法规，实施违反检察职责行为需要追究司法过错责任的，经检察长决定后，移送检察官惩戒委员会审议后，由本单位或者其他职能单位作出处理决定。对于检察官惩戒委员会审查后认为不应当追究司法责任退回的，应当按照第5项内容进行处理。

　　在一定范围内通报。对督察发现的在执法办案活动中存在的共性问题，要在一定范围内进行通报，引起业务部门重视，并且对发现的苗头性、倾向性的问题，及时提醒要害业务部门寻找风险点较高的部位和环节，有针对性地进行纠正,并在以后的工作中加强对多发、高发业务部门和重点岗位、重点环节的针对性检务督察。

　　三、重大案件检务督察与案件监督管理的关系

　　检务督察与案件监督管理作为检察机关内部主要监督模式，要真正发挥对重大案件的监督制约，需要把握好两者之间的关系。

　　（一）二者均为监督司法办案的重要手段。目前检察机关案件监督管理部门承担着统一受理、流程监控、质量管理、统计分析、综合业务考评在内的多项司法办案监督职能，而2019年1月3日公布的最高人民检察院职能配置和内设机构设置中，首次将检务督察作为独立部门设置，承担“对检察机关执行法律、法规和最高人民检察院规定、决定的情况进行督察”，明确其司法办案监督职能。同样作为司法办案的重要监督手段并不冲突，案管部门监管侧重于日常监管，且仅对案件质量的管控，而重大案件检务督察侧重于专项督察监管，仅针对于符合启动督察程序的重大案件实施监督，通过对案件的督察实现对人管控。

　　（二）二者在案件监督上互为补充。笔者认为，仅依靠案件质量评查，尚不足以实现对对司法办案的有效监督。从2018年江苏省院组织的二审改判职务犯罪案件专项督察情况来看，在2017年二审（再审）改判的77件职务犯罪案件中，发现有4件案件的问题较为突出，切均未进入案件评查程序。究其原因，可能是这些案件不在必须评查案件的范围内。而专项督察通过审阅卷宗、同步录音录像，并结合掌握的线索进行深入调查，在一定程度上弥补了质量评查的不足，在监督案件办理、促进严格规范司法上有其独特的职能作用。

　　（三）充分做好二者的衔接工作。案件监督管理部门以受送案管理、流程监控和案件质量评查为基础，依托信息化和网上办案，部门在开展全程化管理上具有资源优势。二者“衔接”的重点一方面向检务督察部门提供网上查看案件流转和办理情况的权限，实现同步监督的信息互通、资源共享。[5]另一方面，案件监督管理部门对司法办案活动的监督既体现在动态的过程控制，也体现在案后的结果检查、评定。对于在日常监管过程中发现的拟追究司法办案责任的线索，及时推送至检务督察部门，对于提高检务督察的线索发现和处置能力具有重要意义。

　　四、重大案件检务督察成果的运用

　　通过开展重大案件检务督察活动，有利于发现司法办案过程中存在的问题，促进问题解决，推动司法办案活动更加规范。因此，如何建立完善的重大案件检务督察成果运用机制，将直接影响检务督察工作的具体成效。

　　（一）建立检务督察通报、督察建议工作机制。对于发现的问题，坚持如实、客观反映，建立完善督察通报制度。通报内容要对发现的问题不隐瞒、不遮掩，突出司法办案活动重点，直指关键环节、关键人员。存在的严重问题或者共性问题，不定期通过督察建议书的形式开展监督，针对性的提出监督建议，提高整改可操作性，帮助问题整改。

　　（二）完善督察结果与奖惩衔接机制。主动与政工部门、业务部门进行衔接，将重大案件检务督察结果作为党风廉政建设、检察业务考评、评比表彰及干部选拔任用的参考依据，存在严重不规范司法行为的，记入员额检察官司法档案的同时进行不规范司法行为约谈；在司法办案中存在故意或重大过失，拟追究司法责任的，依规定报送检察官惩戒委员会审议后作出相应处理。

　　（三）建立廉政风险防控衔接机制。前期要求员额检察官针对不同岗位和职责全面梳理存在的廉政风险点并针对性制定防控措施，督察过程中充分利用风险排查成果，将风险点排查是否全面、防控措施落实是否到位作为督察重要内容，通过聚焦重点岗位、关键环节，督促业务部门和员额检察官严格落实要求，完善防控措施。

　　（四）建立与纪检监察机关配合机制。重大案件检务督察是以实现案件程序公正和实体公平的内部业务监督，派驻检察机关纪检监察组是以监督人员行为廉洁性为主的外部监督，但往往检察人员违规办案与个人廉洁性问题存在交叉。因此，对实体和程序进行审查的同时，要注意收集违纪违法的线索，强化协作配合，对于经督察认为不需要追究司法责任的违纪行为，应及时按照相关规定将线索和材料移送纪检监察部门，拓宽纪检监察部门线索收集渠道和提高监督执纪效率。