农民资金互助合作社在江苏省的蓬勃发展阶段是2009 -2012年，在提升农民闲散资金利用率，缓解农民小额贷款难，贷款速度慢等方面起到了积极作用。但由于农民资金互助合作社性质不明确、监管不健全等原因，发展过程中，部分农民资金互助合作社被不法分子利用，涉农民资金互助合作社非法集资案件多发，涉及人数多，涉案金额大。 

　　对于农民资金合作社发展的未来导向，十八届五中全会公报指出稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，改善对新型农业经营主体的金融服务。江苏省政府办公厅也于2015年11月出台《关于加强农民资金互助合作社规范管理的指导意见》，对省内农民资金互助合作社的规范化管理指明了方向。从政策上对于农民资金互助合作社未来发展的态度是逐步规范管理和监管，推动农民资金互助合作社正常健康发展。在逐步完善农民资金互助合作社监管的过程中，由于制度衔接上的不严密等原因，实践中出现了已注销但未摘牌仍然以农民资金互助合作社名义进行运营的资金互助合作社。 

　　一、已注销未摘牌农民资金互助合作社产生原因 

　　依照2015年11月江苏省政府办公厅出台的《省政府办公厅关于加强农民资金互助合作社规范管理的指导意见》（以下简称“指导意见”）的要求。已开业的农民资金互助合作社，在参照该意见要求落实整改后，需要重新向县级市场监督管理部门办理注册登记手续，对于已在民政部门办理登记手续的，应在工商注册登记前，到民政部门办理注销手续。但由于之前试点的农民资金互助合作社设立标准和指导意见新确定的设立标准具有一定的改变，导致实践中出现了按照原规定已经开业运行却又不符合新规定的设立条件而被民政部门注销却又不符合向市场监督管理局登记的情况。本文从实施意见与试点制度中存在的两大改变方面来分析农民资金互助社存在已注销而未摘牌的原因。 

　　（一）农民资金互助合作社性质定位改变 

　　《指导意见》明确了农民资金互助合作社的性质，规定在向市场监督管理局进行登记时登记为“农民专业合作社法人。”在之前江苏省的试点中，农民资金互助合作社不需向工商行政管理部门登记，而是到民政部门负责农业管理的部门进行注册、审核、备案。在试点中，农民资金互助合作社硬性要求合作社成员需全为农民，互助金的吸纳和发放局限于农民。实施方案中规定农民至少应当占农民资金互助合作社社员总数的80%，与2007年《农民专业合作社》法中农民专业合作社的设立条件具有一致性。这同时也意味着非农民可以是农民资金互助合作社的社员，突破了试点中农民资金互助合作社社员需为农民的封闭性特征。之前由民政部门管理，属性侧重于国家对三农经济的引导。定位为农民专业合作社并由市场监督管理局管理，侧重于农民专业合作社的市场属性。 

　　根据2007年《农民专业合作社法》第4条之规定，农民专业合作社依照本法登记，取得法人资格。我国《民法通则》规定，我国法人分为企业法人和非企业法人 ，农民专业合作社不符合非企业法人非营利性的特点，属于企业法人。法人享有财产权，这意味着合作社成员认缴的出资额不再属于成员自己所有，而是合作社法人财产。这与之前农民资金互助合作社兼具的金融属性相冲突。 

　　（二）设立条件提高 

　　《指导意见》中规定设立农民资金互助合作社股金不低于200万元人民币、不高于500万元人民币，至少有一主设立人，且主设立人应当为专业大户、家庭牧场、农民专业合作社或者农业龙头企业等新型农业经营主体，具备出资实力，持股比例不低于25%。相较于之前试点中的股金最少为30万，主设立人为居住在当地乡镇的农民，本次的《指导意见》对农民资金互助合作社的设立条件进行了改进。之前的农民资金互助合作社更强调“资金”，侧重于对互助金的吸收和发放。《指导意见》中更强调“互助”性，需以农民专业合作社等实体产业为依托。之前符合农民资金互助合作社设立条件而有效设立，现因政策调整不符合设立条件而需注销。 

　　（三）制度衔接上存在漏洞 

　　江苏省试点时期的农民资金互助合作社由农工部门监管。根据《指导意见》规定，之后的农民资金互助合作社的监督管理实行由金融办、农工办等9家单位形成的联席会议制度，并规定了各自的监管职能。 

　　对于已开业并整改落实的农民资金互助合作社，到民政部门办理注销手续，再到市场监督管理部门办理注册登记。《指导意见》对于九部门业务监管职责的规定也是侧重于整改落实之后。如建立健全日常监管制度，建立农民资金互助合作社业务监管系统，定期统计分析业务开展情况等。 

　　对于未经注册登记开展资金互助业务或涉嫌非法集资、非法金融业务活动、非法设立金融机构的，由各级金融办会同人民银行分支机构、江苏银监局、江苏证监局、江苏保监局及公安部门，按照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》依法查处。此处的未经注册登记在制定《指导意见》时进行了模糊处理，并未明确规定是指在市场监督管理部门进行登记还是在民政部门进行登记。 

　　对于不符合《指导意见》中规定的市场监督管理部门登记条件，无法及时整改落实的，缺乏监管规定。毕竟按照之前的试点开展，农民资金互助合作社是在民政部门进行注册登记的，不应该认定为未经注册登记。  

　　二、存在的风险 

　　（一）存在监管真空 

　　试点中的农民资金互助合作社由农经主管部门监管，由于监管力度不够，江苏多地出现农民资金互助合作社被利用成为吸储工具，使数亿元资金被挪用，实践证明单一的由农工部门进行监管农民资金互助合作社可行性不强，这也是《指导意见》作出修正的原因。 

　　由于制度衔接上的不紧密，当前存在已经被民政部门注销却仍旧未摘牌在挂牌吸纳、发放互助金的农民资金互助合作社。例如，位于灌南县李集乡的灌南县农民资金互助合作社。之前的监管虽然不够严格，但依旧会有例行的资金审计等监管，灌南县也一度由财政局委派会计到农民资金互助社进行会计核算和监督，在多数农民资金互助合作社进行后续程序注销清退后，委派的会计也进行了撤回。 

　　（二）可能导致经济犯罪 

　　已注销未摘牌农民资金互助合作社处于无行政监管的状态下真空运营，在小规模和影响力较小的时候，作为一种普通的民事财产流转行为不涉及刑事犯罪还可以促进经济发展。但在无监管、无审计的情况下，在高利润的驱动之下，此类民间借贷活动不可避免的朝着非理性的空间发展，从事民间借贷的主体极易涉嫌非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪、高利转贷罪和骗取金融机构贷款罪、贷款诈骗罪等罪名。由于缺乏监管规范，表面上的正常融资和刑事犯罪很难区分，很难取证，而使得可能涉嫌犯罪的犯罪行为长期游离于刑法规范之外，就等于变相的纵容此类犯罪。 

　　当前的李集乡灌南县农民资金互助合作社处于无登记，无部门监管的状态，但仍挂农民资金互助合作社的牌子进行运营。在有农工部门进行监管的情况下，尚且容易出现农民资金互助合作社被人利用成为吸储工具的情况，何况现在处于无人监管情况，风险更高。 

　　三、对策手段 

　　已注销未摘牌农民资金互助合作社属于转型发展时期的产物，应该进行有序引导，加强监管，对于符合条件能够健康发展的予以纳入常规化管理渠道，不符合设立条件的予以取缔，避免产生可能带来的消极影响。 

　　（一）将已注销未摘牌农民资金互助合作社进行过渡期规范 

　　将之前已注册而整改后不能达到《指导意见》规定设立条件的农民资金互助合作社纳入农民资金互助合作社监管联席会议监管范围，由联席会议明确过渡期为一年，并确定过渡期对已注销未摘牌农民资金互助合作社的管理单位。可参照整改落实后符合工商登记条件的农民资金互助合作社管理，在召开联席会议时作为过渡期事项管理。过渡期结束后，对该类农民资金互助合作社进行评估，在经评估后符合《实施意见》规定的设立条件的，监管联席会议及时督促农民资金互助合作社到市场监督管理局进行登记，进入正常轨道进行监管。不符合设立条件的，由金融办为主导做好取缔善后事宜。可能涉嫌违法犯罪的，由公安部门依法查处。 

　　（二）明确监管和审计 

　　当前的已注销未摘牌农民资金互助合作社处于无监管、无审计的状态。可由农民资金互助合作社监管联席会议明确此类农民资金互助合作社的审计部门，明确由金融办负责审计的主体地位，避免监管上带来的推诿。过渡期可继续实行由财政局委派会计进行核算和财务监督。