检察机关刑事申诉公开审查工作机制是一项旨在让人民群众参与司法活动，监督司法行为的工作机制。这项工作机制自创设以来，对提高检察机关司法公信力，提升刑事申诉办案质量，促进涉诉信访矛盾化解，维护申诉人合法权益等起到了积极作用。但不可否认，该项工作机制还存在一些不成熟、不完善的地方，近年来也受到一些学者的诟病。本文将结合检察工作实践，查找该项工作机制存在的问题，分析问题背后的原因，进而提出意见建议，以期为完善该项工作制度提供参考。

　　一、我国检察机关刑事申诉公开审查制度的发展概况

　　检察机关刑事申诉案件公开审查是指人民检察院在办理刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。检察机关刑事申诉公开审查工作开始于四川省检察机关。1999年3月，四川省检察机关制定《四川省检察机关刑事申诉复查公开听证的规定（试行）》，此后，山东、黑龙江等省纷纷效仿。为更好地推动并规范这项工作，2000年5月，最高人民检察院颁布了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》。经过11年的试行，其间经各地不断完善，2011年12月，最高人民检察院通过了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》（以下简称《规定》），明确了适用公开审查的案件类型、遵循的原则、公开审查的形式和案件范围，进一步丰富了公开审查的内容，规范了公开审查的程序。2014年修订的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》将公开审查的适用范围扩展至所有刑事申诉案件。

　　二、刑事申诉公开审查工作机制存在的问题及原因分析

　　（一）公开审查的司法性功能未得到充分体现

　　近年来，我们时常会在相关媒体上看到一些冤假错案被司法机关机关纠正，而被纠正的这些案件中有很大一部分经过了多次复查。从《规定》等相关文件的内容不难看出，纠正错误的判决、裁定和决定是检察机关创设刑事申诉公开审查制度最重要的目的之一。然而，实践中很多数检察机关开展公开审查活动的目的更多的是为了化解案件中的信访矛盾或为了证明案件结论没有错，没有将公开审查工作机制充分运用到改变案件决定、提出抗诉等依法履行法律监督职能的活动中，至少说平常很难看到这方面的报道。

　　究其原因如下：一是检察机关思想认识上存在问题。比如说，实践中很多公开审查活动是在检察机关已经得出结论的前提下开展的，这就导致公开审查活动很难对案件处理结论产生影响，这也从另外一个方面反映出检察机关将公开审查的主要功能定位于化解信访矛盾，根本没有期望能通过公开审查来改变案件结论。二是公开审查评议意见没有强制约束力。公开审查评议意见对申诉人有何约束力，《规定》没有作出规定，而从《规定》第二十三条的规定来看，公开审查评议意见仅仅作为检察机关决策的一个参考。上述因素都在不同程度上影响了公开审查司法性功能的发挥。

　　申诉人对公开审查结论的认可度不高

　　关于通过公开审查活动促使很多涉法涉诉案件的矛盾得以化解的宣传报道，我们经常可以在相关期刊媒体上看到。而公开审查活动结束后矛盾不是真的化解了？申诉人是不是真的息诉罢访了？矛盾化解的原因是不是仅仅是因为这几个小时的公开审查活动？笔者提出这些疑问并不是要否认公开审查活动化解矛盾的作用，而是想说实践中申诉人对公开审查的认可度并不高，仅仅通过几小时的公开审查活动就能把多年积累的矛盾化解的可能性也不大。在工作实践中常会遇到的是另外一种场景，当公开审查结果不利于申诉人的情况下，很多申诉人会宣称，“这些人都是你们检察院请来的”，“都替你们检察院说话”，“和你们穿一条裤子”之类话。

　　究其原因如下：一是很多申诉人受小说、电视剧等文学作品的影响，其理想的公开审查活动往往是像西方国家的陪审团模式，而我国的公开审查活动与陪审团模式很大的区别。比如说，没有证人出席作证制度、受邀人员人数一般较少、非案件当事人旁听需要得到检察机关许可等等；二是申诉人应有的权利未得到充分保障。比如说，只有少部分检察机关主动告知申诉人有申请公开审查的权利，申诉人及其诉讼代理人阅卷常会遇到一些阻碍，申诉人在选择公开审查活动的形式及选择受邀人员上很少有发言权等等；三是检察机关对公开审查活动的操控性较强，使得公开审查的公正性受到质疑。比如说，主持人由检察机关指定不利于实现中立原则，受邀人员的邀请缺乏民主性，公开审查前的沟通容易造成受邀人员先入为主的主观臆断等等。上述原因都在不同程度上导致申诉人对公开审查结论的公正产生怀疑。

　　（三）检察机关运用的积极性不高

　　实践中，刑事申诉案件公开审查率并不高，尤其是不服判决、裁定申诉案件的公开审查率，在这不高的数据背后还往往包含着上级检察机关的行政推动、申诉人的不断要求等客观因素，促使检察机关被动开展公开审查活动。另外，在四种公开审查方式中，程序最完善、最正式的公开听证的运用率并不高，反而是程序最简单的公开答复的运用率要高于其他公开审查方式。

　　究其原因如下：一是公开审查活动的经费没有专门保障，而组织公开审查活动需要花费一定的人力、物力；二是大多数检察机关没有建立公开审查受邀人员人才库，受邀人员往往由人民监督员和检察机关领导通过私人关系邀请的一些在当地具有一定影响力的人员组成；三是其他部门参与的积极性不高，由于工作繁忙、不愿意面对缠访的申诉人等方面的原因，原案承办人员往往不愿出席公开审查活动。上述原因导致检察机关以及刑事申诉案件承办人均不愿意开展这项耗时费力的活动。

　　三、完善刑事申诉公开审查工作机制的对策建议

　　（一）明确公开审查评议意见的法律效力，增强公开审查的司法属性

　　《规定》第二十三条可以说是饱受广大专家学者的批评，建议赋予公开审查评议意见相应的法律效力：一是明确公开审查评议意见对检察机关的效力，经公开审查形成的关于案件的评议意见检察机关原则上应予执行；二是明确公开审查评议意见对申诉人的效力，经过公开审查得出结论的案件检察机关原则上不再进行公开审查，不再启动复查程序。

　　（二）完善公开审查活动的操作程序，消除检察机关对公开审查活动的操控性

　　一是完善主持人选择机制，公开活动的主持人由检察机关人员以外的人员担任，保证主持人立场的中立性；二是完善听证员、受邀人员选择机制，探索推行随机确定听证员、受邀人员、与申诉人协商确定听证员、受邀人员等有利于申诉人接受的听证员、受邀人员选择机制；三是完善案情介绍机制，将申诉人的申诉书与原案相关法律文书作为介绍案情的材料提供给听证员、受邀人员，避免检察机关单方面提供的材料对听证员、受邀人员意志产生影响。

　　（三）建立健全相关配套机制，保障公开审查活动顺利进行

　　一是建立健全公开审查活动经费保障机制，将公开审查活动经费列入检察机关业务经费，由同级政府财政予以保障；二是建立健全主持人、听证员、受邀人员遴选、培训机制，保证主持人、听证员、受邀人员能适合公开审查活动的工作要求；三是建立听证员、受邀人员人才库，根据公开审查的功能分别选择具有社会公信力的人员、具有特定专业知识的人员、擅长做群众工作的人员充实到人才库中；四是建立健全听证员、受邀人员权利保障机制，保障听证员、受邀人员的生命健康权、名誉权等权利不受非法侵害；五是建立健全控申部门与其他部门的协调配合机制，明确相关部门在公开审查活动中的职责。

　　推动相关涉法涉诉信访机制改革，全面保障申诉人权益

　　一是积极探索完善刑事申诉案件异地办理机制，“不做自己案件的法官”；二是积极探索完善律师代理申诉制度，促进申诉人的申诉有针对性的进行，保障申诉方与检察机关在公开审查活动中具有一定的对等性；三是探索推行刑事申诉权利义务告知制度，明确检察机关在申诉案件受理环节有义务告知申诉人有申请对案件进行公开审查的权利；四是完善刑事申诉法律文书说理制度，从事实认定、证据采信、法律适用等方面阐述作出处理结论的理由，让申诉人不仅知道结论，而且知道理由。

　　（作者单位：灌南县检察院）