建立律师等第三方参与检察机关涉法涉诉信访和代理申诉案件制度（以下简称“第三方参与制度”），是深入贯彻党的十八届四中全会精神、深化司法体制改革和社会治理体制改革的重大举措。律师、法律服务工作者、人大代表、政协委员等第三方参与化解和代理涉检信访案件，有利于增强控告申诉人的诉讼能力，依法维护控告申诉人的权益，促进涉检信访案件得到依法公正处理，促进实现息诉息访。L市检察机关自2016年起探索引入第三方参与涉检信访矛盾纠纷化解工作，并在下辖的A县和B区检察院进行试点，取得了一定的成效，也遇到一些问题。笔者拟以L市检察机关开展第三方参与制度情况为实证样本，就第三方参与制度建设及实践问题进行探讨。
一、第三方参与制度的样本呈现
L市检察机关的第三方参与制度实施围绕着律师选配、工作职能、经费保障等方面展开，各地区探索试点的共性与个性并存，可以观察分析的问题很多，为论述方便，笔者以L市检察机关的总体情况为群体样本，部分检察院的具体运行为个体样本，选取其中几个关键性问题进行考察。
（一）组织构建
根据具体参与信访的人员身份、参与代理案件的范围及深度，第三方参与制度划分为专业代理类、辅助接访类及公开审查类。专业代理类的主体为律师，通常由检察机关商请律师协会，安排律师事务所派遣律师长期参与，负责全程或部分参与化解或代理检察机关涉法涉诉信访案件；辅助接访类和公开审查类的主体既包括律师、法律工作者、心理咨询师、人大代表、政协委员等，也可以包括其他社会人士，通常由检察机关根据案件需要，邀请第三方参与实践中，由于检察机关司法办案的专业性需要，有条件的试点单位更加倾向于邀请律师参与。如表一所示，A县检察院商请律师协会指定2家律师事务所共15名律师参与涉法涉诉信访和代理申诉案件工作，B区检察院商请指定1家律师事务所共12名律师参与，常规值班律师分别为2人和3人，而法律服务工作者等其他参与人员分别为3人和2人。对于非试点单位来说，指定律师存在诸多困难，实践中只能寻求法律服务工作者、人民监督员等其他参与者的帮助。
表一：L市检察机关律师等第三方参与人员情况
（二）工作模式
专业代理类的参与方式主要采取预约承办形式，根据申诉人的需求及案情需要，经申诉人预约后，检察机关与律师协会联系，及时指派律师参与。承办律师通过听取检察人员介绍、听取申诉人陈述、查阅、摘抄、复制案卷材料等方式，为申诉人提供有效的法律服务。
辅助接访类的参与方式主要采取值班接访形式，检察人员征得信访人同意后，由值班律师在接待场所接待信访人。值班律师通过听取信访人陈述、阅读信访材料等形式，准确了解信访人诉求，并提供免费法律咨询解答等服务。
公开审查类的参与方式主要采取邀请参与形式，检察机关根据案件具体情况，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、人民调解员以及专家、学者等其他社会人士参加。参与人员根据听证、示证、论证等事实、证据，发表对案件的处理意见，为检察机关作出决定提供参考。
公开审查早在2011年就有了相关规定，因此，公开审查类虽然属于第三方参与的一种类型，但与此次改革的关系不大。实践中，第三方参与制度的试点单位的关注点在于专业代理类和辅助接访类，人员不固定的公开审查类往往在非试点单位开展得更多。从表二可以看出，试点单位的组织构建主要倾向于专业代理类和辅助接访类，且主要参与人员为律师，非试点单位的组织构建主要倾向于公开审查类。
表二：L市检察机关律师等第三方参与次数情况
（三）经费管理
律师参与化解和代理检察机关涉法涉诉信访案件所需各项经费，通常由检察机关报请财政部门纳入预算，定期将经费支付到律师协会指定帐户，由律师协会统一发放。根据《江苏省人民检察院 江苏省司法厅会谈纪要》（苏检会〔2016〕9号）规定，对参与涉法涉诉信访接待和化解的律师按照每人1天500元（半天300元）的标准发放，对接受委托评析案件的律师事务所经费补助，由各地根据案件具体情况协商处理。从试点情况看，L市检察机关第三方参与经费的保障情况并不乐观，绝大多数并没有到位。其中，A县检察院的参与经费是每人半天100元，B区检察院是每人1天200元，且由于财政部门经费未到位，实际均由检察院先行垫付出资。
二、第三方参与制度的实施难点
对接第三方参与制度实施目标，当前检察机关开展第三方参与试点探索反映出相关局限性问题，有待进一步解决。
（一）第三方人员的权利受限
涉检信访案件的化解，需要对涉及案件的办理情况全面了解，除了询问信访人外，可能还需要调查、询问原案当事人、证人和其他有关人员、听取原承办部门意见等。作为第三方参与的人员，能否享有上述权利以及权利如何予以保障，目前并没有相关法律规定。在实践中律师、法律服务工作者等第三方参与涉检信访案件化解，通常是由检察机关向第三方人员提供原案办理情况等卷宗材料。因而第三方获取的信访资料，实际是检察机关获取并整理后的第二手资料，难以掌握信访案件全貌。
（二）第三方人员的独立性受质疑
在目前工作实践中，第三方人员主要是检察机关在征得信访人同意的基础上邀请而来，致使此项工作明显印刻着检察机关协调的印记。虽然检察机关不会干涉第三方的独立判断，但第三方能否客观、中立，在信访人心里始终存有疑问。实践中确有信访人曾质疑第三方的客观性，认为是检察机关找来帮忙“走过场”的。如A县和B区检察院律师参与接待的123件信访案件中，信访人当场表示满意的112件，占91%，但之后信访人经过反复思考或者他人劝说，大多数仍然坚持信访，实际息诉罢访率不足20%。
（三）第三方人员遴选困难
首先人员选择效率不高，目前并没有专职参与涉检信访化解的第三方人员，邀请第三方参加需要多方协调，实行过程效率低、难度大；其次案件类型复杂多样，既有合法信访、理性诉求的，也有无理缠诉闹访的，对于后者，第三方参与的积极性不高、作用不大，从而从整体上影响了第三方的参与热情；再次缺乏奖惩配套机制，虽然江苏省检察院的会议纪要明确了律师参与值班的经费，但缺乏强制力，难以真正落实到位。以L市检察机关为例，市县区共七家检察院，只有试点的A县和B区检察院通过变通方式支付律师经费，使第三方参与制度得以实施，而其他地区的检察院均停滞于经费申请环节。而对于法律服务工作者、人大代表等其他第三方参与者，更无任何规定要给予他们报酬，这与涉检信访案件办理的难度与压力相比缺乏吸引力，难以调动起第三方参与的积极性，导致第三方人选不足。
（四）第三方参与机制的初衷与实际效果出现偏差
建立第三方参与化解涉检信访工作机制的初衷，是为了让第三方从法律或其他专业的角度，为当事人提供法律咨询，帮助释法析理，因而需要参与人员从业经历丰富、业务精通、社会责任感强、善于做群众工作，这一严格的遴选条件严重限制了可邀请人员的范围，导致参与人员素质良莠不齐或者人员缺额不能满足需要。此外，在第三方参与化解涉检信访工作排班制度的探索上，通常采取个案委托制或者轮流值班制，两种制度虽然各有其优点，但也存在着严重的不足之处。如个案委托制，由于该事项不需要信访人承担任何费用，容易造成资源的浪费；而轮流值班制，由于不同的第三方人员有着不同的专业背景和能力范围，在面对不同的个案时，有时可能起不到作用甚至起反作用，对信访案件的化解、信访人权利的保障及检察机关的公信力都是不利的。从试点情况看，A县和B区检察院虽然分别邀请了10余名律师参与该项工作，但实际只安排2-3名律师固定值班，从而确保律师参与的能力和经验。
三、完善第三方参与制度的建议
（一）明确第三方的权利义务
根据第三方的法律资质及参与程度，明确不同的赋权内容，如对律师作为第三方的，可参照辩护权的内容，赋予其知情权、阅卷权、申请调取证据权、发表意见权、人身安全权等权利；对法律服务工作者、人大代表等其他人员作为第三方的，可分别赋予相应的权利。同时，要明确已有的如遵守法律规定、保守信访案件秘密及信访人个人隐私等义务。在权利保障这一块，建议由政法委牵头，出台公、检、法、司、律师协会共同会签的文件，明确各单位在律师等第三方参与涉法涉诉信访案件过程中，为他们充分有效行使上述权利提供便利，具体到会见、阅卷、调取证据方面，由邀请机关牵头，从而使第三方参与化解涉检信访工作有章可循、有序进行。
（二）强化第三方的独立地位
逐步淡化检察机关在第三方参与过程中的作用，一方面，第三方选任应当由更为中立的机关如司法行政机关和律师协会根据有关条件选任，必要时也可以由地方人大或党委政府负责选任，而不宜由检察机关委任甚至指定，以保证选任的中立性。另一方面，将检察机关由现在的“实质参与”改变为“形式参与”，即征求信访人意见并交与负责选任的机关，由选任机关在符合条件的第三方人员中选择合适人选并直接委派参与到案件化解中。同时，提高对第三方意见建议的重视程度。对第三方发表的意见、建议，检察机关应充分尊重并逐一回应，特别是对于信访人认为有利于自己的那些观点，更是要着重进行解释，这样既保护第三方参与的积极性，又避免信访人产生“走过场”的心理。必要时，检察机关应当对第三方所提的意见进行书面回复，并附在相关信访件中存档，供以后查询。
（三）打造相对固定的专业化团队
从A县和B区检察院的工作实践来看，虽然律师库人员较多，但是经常参与涉法涉诉信访案件接访的律师相对固定，建议将有效做法予以推广，在建立律师库供当事人自由选择的同时，将自由选择的范围限缩为需要律师等第三方进行代理、公开听证等深度参与的案件，对于参与坐班接访的人员，则可相对固定，这样既能满足涉法涉诉信访案件连续性的要求，又能丰富接访第三方人员的经验，使律师等第三方参与化解涉法涉诉信访案件的制度初衷得到较好的实现。另一方面，定期组织经验交流会、培训等，不断提高律师等第三方参与的专业化程度。
（四）多方拓展费用来源
实践中，经费问题是困扰很多地方的难题，也是推进律师等第三方参与进程中不可避免的问题。笔者认为，鉴于实践中经费问题面临的困难，必须多方拓展费用来源。首先，加强制度保障，从顶层设计上，将律师等第三方参与涉法涉诉信访案件化解的经费纳入财政预算范围，形成专项资金，各地政法机关可在实践基础上，先行与财政部门协商，有条件的可先予落实。其次，对有的案件，可适当收费。虽然律师等第三方在参与过程中是免费的，但是对于某些在信访人要求下深度参与的案件，如律师受信访人的委托为其代理申诉案件，或者其他疑难案件中受信访人要求进行调查取证，可以根据信访人的实际情况，适当向其收取费用，这样既能减轻财政经费的压力，又从一定程度上避免了信访人对法律资源的浪费。最后，可以考虑从法律援助费用中分出适当部分，作为符合法律援助条件的信访人申请律师等第三方参与涉法涉诉信访案件的经费，如有信访人需要律师等第三方深度参与，在不能负担相应费用时，可申请此部分经费。
（五）完善对第三方的奖惩机制
根据信访案件的级别，结合各地区的经济发展水平，制订出较为详细的奖励标准，司法局、律师协会可参考公安、法院、检察院等第三方参与实施机关的意见，定期组织对表现突出者进行奖励。除了从物质方面进行激励外，还可以从评优、表彰等荣誉方面加大激励力度。对于不合格的第三方应坚决予以清退，有违法违纪行为的交有关机关严肃处理。应进一步加强法制宣传，让第三方在案件处理过程中获得信访人的认同，让信访人真心接受把第三方的释法说理、答疑解惑，在实现息诉息访的同时增强第三方的荣誉感和成就感。
