不起诉制度是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件或者自行侦查终结的案件, 经审查认为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情形, 或者犯罪情节轻微依法不需要判处刑罚或可免除刑罚的,以及证据不足不符合起诉条件的,作出的不向人民法院提起公诉的一种制度。该制度节约了司法资源的支出，体现了其诉讼经济效益价值。然而，在近几年的司法实践中，该项制度却一度被荒置，取而代之的是由公安机关撤回案件处理方式，尤其是检察机关在处理棘手案件时，其受欢迎程度远远高于不起诉制度的适用。本文将结合灌南县院2014年-2017年（截止至2017年12月1日）办案（仅限公安机关移送案件）情况，以审查起诉阶段撤案为样本，分析形成大量撤案原因，以期顺应诉讼制度改革潮流，正确适用不起诉制度。
一、公安机关撤案情况及影响表现
（一）灌南县院关于以公安机关撤案方式结案情况
1.以撤案方式结案，数量大，占比居高不下
2014年，灌南县院共受理案件490件699人，其中由公安机关撤回案件数为51件80人，分别占该年受理案件的10.41%、11.44%；2015年，共受理案件490件653人，其中由公安机关撤回案件数为41件72人，分别占该年受理案件的8.36%、11.03%； 2016年，共受理案件533件735人，其中由公安机关撤回案件数为71件135人，分别占该年受理案件的13.32%、18.37%；2017年，共受理案件400件595人，其中由公安机关撤回案件数为42件84人，分别占该年受理案件的10.50%、14.12%。
以上数据显示，虽每年度我院受理的审查起诉案件数量不一，但每年由公安机关撤回案件总体数量大、占比较重，已成为检察机关提起公诉和作出不起诉决定之后的第三种案件处理方式。
2.以不起诉结案，适用率明显偏低
2014年，决定不起诉案件6件14人，分别占该年全部审查起诉案件的1.22%、2.00%；2015年，决定不起诉案件1件1人，分别占该年全部审查起诉案件的0.20%、0.15%； 2016年，决定不起诉案件2件2人，分别占该年全部审查起诉案件的0.38%、0.27%；2017年，决定不起诉案件18件23人，分别占该年全部审查起诉案件的4.50%、3.93%。
以上数据分析可知，与高撤案率相比，我院不起诉率一直处于较低状态，表明我院对不起诉制度适用持十分谨慎态度，没有充分实现不起诉的诉讼分流功能，无法体现不起诉的应有价值。
3.撤回案件多为应不起诉案件
据不完全统计，2014年撤回案件中，有1件1人以人不在案由公安机关撤回；2015年撤回案件中，有4件4人以人不在案由公安机关撤回；2016年撤回案件中，有9件9人以人不在案由公安机关撤回；2017年撤回案件中，有4件4人以人不在案由公安机关撤回。除此之外，大部分案件撤回的原因，是明显不构成犯罪或者是经退查后仍事实不清、证据不足无法起诉案件，且以证据不符合起诉标准为重。
研究表明，我院大多数撤案的案件完全符合检察机关作出不起诉决定的证据要求，应当严格《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》作出不起诉决定，而现实中存在大量类似案件以撤案方式草草结案，而未能作出不起诉决定。
（二）以公安机关撤案方式结案影响
在审查起诉阶段公安机关撤案这种变通做法，导致不正常的案件程序倒流,损坏了刑事程序的正当性，剥夺了犯罪嫌疑人和被害人利益,削弱了对公安机关的监督与制约，损害了司法公信力。
一方面，损害了当事人的正当利益。我国的立案制度、不起诉制度等都是实现案件分流的有效方式，而审查起诉阶段的撤案致案件回溯侦查阶段，公安机关对案件后续享有极大处理权力，案件会长期搁置甚至被再次移送起诉，被追诉人将被置于诉讼漩涡中，特别是已被羁押的犯罪嫌疑人。此外，公安机关一旦撤案，也同时剥夺了犯罪嫌疑人和被害人求偿权和救济权利。根据我国刑事诉讼法规定，被起诉人有对不起诉决定的申诉权和请求国家赔偿的权利，被害人有对不起诉决定的异议权和申诉权，而审查起诉阶段的公安机关撤案，将使上述权利无法实现。
另一方面，削弱了检察机关的法律监督权。人民检察院是国家法律监督机关，也是国家唯一的公诉机关，其目的是用审查起诉权制约侦查权，防止权力滥用，确保起诉质量。我国原有的刑事诉讼模式实际重心在侦查阶段，司法实践中，更像是流水线上的两个工序。现阶段，以审判为中心的司法制度改革倒逼公安机关注重对证据收集，而以公安机关撤案方式终止司法，易导致检察机关对公安机关监督不力，无法保证案件符合公诉和审判要求，法律监督权威无法得到保障。前面分析到撤回案件多数棘手案件，其诉讼更应该遵循刑事法律要求，给予公平公正的不起诉决定或无罪判决，以撤回方式结案，极易造成民众对检察机关的不信任。
二、以公安机关撤案方式结案原因分析
（一）程序法定原则缺失，规避不起诉。程序法定原则要求司法机关严格遵守法律规定的程序，防止由于司法机关任意创制程序规则给当事人带来不公正，保障诉讼参与人更好行使诉讼权利，维护自己的合法权益。我国《刑事诉讼法》第167条、171条、173条及《人民检察院刑事诉讼规则》等相关规定，表明检察机关在审查起诉阶段只享有两种权力，一是提起公诉权力，二是作出不起诉决定权力。在审查起诉阶段，检察机关主动建议公安机关撤回案件或者被动接受公安机关申请撤回案件，是不符合法定程序的刑事案件终结方式。
然办案中《刑事诉讼法》第171条的“补充侦查”，就为案件以公安机关撤回方式结案提供了一条看似可行的道路。办案检察官通常在征得公安机关撤案认可后，将案件以补充侦查的名义退回公安机关，由公安机关再行处置。《公安机关办理刑事案件程序规定》第285条，给予了公安机关提出处理意见的权力，办案检察官借该权力的行使让公安机关将案件撤回，人为地限制不起诉决定的适用。我国有相当多的诉讼程序规定不完善，有的司法解释已经超越了作为解释文本的刑事诉讼法本身，实践中便出现了办案检察官同意将案件撤回的变通做法。
（二）适用不起诉程序相对繁杂。不起诉适用程序繁杂是检察官更愿意适用建议撤案的另一原因。不起诉有详细的制度设计，不起诉决定的作出，除必须经过一般案件的审查程序外，还通常要经多级审批程序。法定不起诉案件的承办人首先就本案件应当提出不起诉决定的意见，经公诉部门负责人批准，再报请检察长审批，才能向不起诉人发出不起诉决定书；相对不起诉或存疑不起诉的决定程序，除了满足上述内部审批外，还应当提交检委会讨论决定。司法实践中，相对不起诉还要召开听证会，听取意见多方论证。与复杂繁琐的不起诉审批机制相比，建议撤案的程序操作简单，缺少明确的制度性规范，无相应的约束机制，同时也躲避了相关当事人、公安机关及法院的监督烦扰。因此，办案人员多倾向选择撤案终止诉讼分流刑事案件。
（三）公安机关移送案件质量低。公安机关内部在考核各派出所业绩时,将“办案数”作为一个重要标准，办案民警因办案任务和考核奖励影响，出现收集证据不全面、不规范现象，甚至会遗漏关键性证据，无法达到起诉标准。检察机关在处理疑案时慎之又慎,尽量不用或者少用不起诉权。在应当适用裁量权时，都尽量采取回避的适用方式，即便是完全符合不起诉条件的案件。因此，公安机关的内部考核标准，促使公安机关和检察机关公诉部门无奈选择“建议撤案”的方式处理疑案。另外，公安机关为转移社会矛盾，摆脱被害人上访闹事，肆意立案侦查，一股脑儿移送检察机关公诉部门,经审查后认定无管辖权或者难以达到起诉标准，退回补充侦查又无法补齐证据，致使案件走向进退两难，公检两家只好相互推诿,并最终相互妥协，最后以双方都接受的撤案方式结案。
三、规范适用不起诉制度的路径选择
（一）更新执法理念，规范适用不起诉。现阶段，以审判为中心的诉讼制度改革，要求“审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”，因此检察机关在审查起诉时，必须切实转变观念，走出有罪必诉和惧于行使不起诉权的思维误区，纠正当前执法工作中错误的执法理念，坚持存疑有利于被告原则。在刑事诉讼过程中，当案件事实在证明过程中出现不确定因素时，应当作出有利于被告的解释或认定。树立程序法治意识，强化程序观念，注重程序规定，严格按照程序办事。刑事诉讼法旨在程序上保障人权，检察官要严格遵守刑事司法程序，禁止借公安机关通道任意创制程序规则给当事人带来不公正，对未达起诉标准的案件作出不起诉决定，对达到起诉标准的案件提起公诉，严格禁止出现除不起诉和起诉之外的第三选择。此外，应充分听取犯罪嫌疑人、律师及被害人意见，保护相关当事人合法权益。对社会影响力大、案件性质特殊，其诉讼更应该遵循程序法定理念，从程序正当和人权保障角度出发，在经审慎细致研究后，迅速作出不起诉决定，并及时向社会公布，发挥舆论引导作用。
（二）严查退查程序，建立退查说理机制。审查起诉阶段的补充侦查，为了实现对案件事实最大程度的还原和对实体正义的追求。针对司法实践中存在的以退查换办案时间、借退查行撤案之策及补查质量不高等问题，目前本院正积极探索建立退查说理机制，强化办案检察官对案件的分析说理，及时与公安机关沟通，积极引导公安机关侦查补证。
对于无退查必要的，例如公安机关已经明确表示物证已经消失、证人或者被害人无查证可能性的，再予以退查也无法达到预期目的，由公安机关出具情况说明后不予退查。对于必须退查的，补充侦查提纲应当说理充分，说明补查必要性。提纲中待证项须细化全面，补查事项具体、细化，同时全面列举遗漏的证据材料,避免二次退回补充侦查，影响诉讼效率。同时，检察官要及时询问案件退查进度，必要时建立案件跟踪台账，做到监督留痕、有迹可查，督促公安机关及时开展补证工作，对于公安机关怠于补充侦查的，可及时提出纠正意见。
（三）“检察引导侦查”，充分发挥检察监督职能。我国的司法改革正在深入推进，针对部分案件采取“检察引导侦查”可能会探索到一条符合中国国情的公检之路。检察引导侦查是在承认人民检察院与公安机关处于平等地位的基础上，由人民检察院对公安机关的侦查取证活动进行引导，其侧重于法律层面与技术层面，而不在根本上触及两机关的法律地位。并将引导侦查与监督侦查提升到同等重要的位置，同步监督与事后监督并重，参与式监督与审查式监督共抓。
前面已提及，我院撤案的绝大多数属证据不符合起诉标准情形，因此，“检察引导侦查”为解决案件质量导致撤案问题提供有效之策。检察机关派工作经验丰富的检察官负责介入侦查，在案件侦查终结前对证据材料进行核查，并提出意见。同时，在审查起诉过程中，应当注意公安机关是否采纳了该意见。若公检双方就案件办理出现分歧意见，可以通过召开联席会议形式，统一执法标准。由此，通过“检察引导侦查”方式，提高刑事诉讼效率，实现办案快速流转，形成打击犯罪合力。
