一、主要做法及经验

（一）强化规范建设，建立工作机制

行政执法检察监督工作整体还处在探索阶段，各项工作的顺利开展和有力推进还有赖于规范建设和机制建设。为解决行政执法检察监督规范性和操作性问题，实现行政检察监督工作与行政执法工作有效对接，整合检察机关内部机构合力，全市检察机关出台具体工作办法，强化规范建设和机制建设，确保行政执法检察监督工作顺利、有序的开展。

1.出台规范性文件。市检察院出台《连云港市检察机关行政执法检察监督工作办法》，明确全市检察机关对行政执法检察监督的对象、范围、方式和程序。灌云县检察院出台制定《行政检察监督工作流程》和《行政检察监督工作内部协作机制》，对行政执法监督工作的各个环节进行规范和精细化地监控，并于2015年率先在全市提请人大出台了《检察机关行政执法监督实施办法》、县委县政府联合通过了《行政执法检察监督实施细则》。东海县检察院出台《东海县行政监察监督实施办法》，并联合县人大常委会召开基层检察院行政检察监督专家论证会，邀请高检院检察理论研究所、司改办以及东南大学知名学者、市县两级人大和政府法制办领导和省市检察院相关处室负责人对《东海县人民代表大会常务委员会关于加强县人民检察院行政检察监督工作的决定（征求意见稿）》进行论证，于2015年10月25日提请人大常委会通过该决定。连云区、赣榆区、灌南县、海州区也相继提请当地人大常委会出台了加强本地区行政检察监督工作的相关决定。

2.建立执法协作机制。为充分发挥人民检察院监督职能和行政机关监管职能，促进依法行政，我市检察机关积极与相关行政机关沟通联系，通过召开联席会议、联络员会议和签订合作协议等方式建立执法协作机制。2015年以来，全市检察机关与相关行政机关达成有关协作文件共计9件。市检察院与市公安局、市环保局会签《关于加强环境行政执法与刑事司法衔接机制的实施意见》，连云区检察院与区环保局等11家行政执法单位联合制定《资源环境案件专案小组工作实施细则》，与区公安、市场监督管理、农林等六部门联合出台《资源环境类案件工作实施方案》，加强信息互通和工作交流，以便对重点案件开展联合执法、联合办案，增强对破坏资源环境违法案件的惩处合力，与赣榆区环保局、林业局、水利局、海洋与渔业局联合出台《关于办理资源环境案件加强协作配合的意见》，建立健全检察机关与相关职能部门在工作中加强协作配合的工作机制。东海县检察院与东海强制隔离戒毒所签订《关于开展强制隔离戒毒检察监督工作的暂行办法》，与县公安局联合出台《关于在县公安局法制科、行政拘留所设立行政检察工作室的意见》，与县国土资源局签订《关于设立东海县人民检察院派驻东海县国土资源局行政检察室的决定》。灌云县检察院与县市场监督管理局联合出台《关于依法履行行政职能与加强法律监督职能的实施意见》。赣榆区检察院与区国土资源局签订《关于国土资源执法行政检察协作机制的实施意见》。

3.完善内部协作机制。为整合内部监督资源，形成监督合力，完善内部协作机制，建立由民行部门统筹负责各业务部门在履职过程发现的行政执法检察监督案件线索的工作机制。通过该协作机制，有效畅通线索移送渠道，强化信息共享，切实推进行政执法监督工作。

（二）围绕重点区域，督促履行职责

行政执法检察监督的主要手段是督促履职，即在履行检察职责过程中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，依法发出检察建议，督促其纠正问题，依法履职。2015年以来，我市检察机关共向行政机关发出督促履行职责检察建议147件，被采纳137件，监督的重点主要集中在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境与资源保护以及其他关乎民生民利等领域。

1.关注国有土地出让领域，避免国有资产流失。国有资产保护和国有土地使用权出让一直是督促履职的重点。对在工作中发现的侵吞国有资产、国有资产流失、国有土地出让乱等问题，通过向负有监管职责的行政机关发出督促履行职责建议检察或者督促起诉等方式，督促其依法履行职责，切实保护国有资产和国有土地。2015年，全市检察机关针对房地产开发公司欠缴国有土地出让金、无故闲置土地等乱象，开展了行政执法检察监督专项活动。经摸查走访，发现11家房地产开发公司存在欠缴国有土地出让金和闲置土地问题，涉及11块土地，面积近110万平方米，总价6亿余元，其中闲置土地4块，欠缴土地出让金3亿余元。我市检察机关就该11家房地产开发公司相关问题向灌云县、赣榆区、海州区等地国土部门提出检察建议11件，建议及时追缴未付土地出让金，对逾期仍不能缴纳的，及时行使诉权，切实保护国有资产不受损失，对符合收回条件的闲置土地应及时收回。国土部门采纳了11件检察建议，收回闲置土地4块（价值2亿余元），收缴欠缴土地出让金7125万元。

2.聚焦生态环境和资源保护领域，服务生态文明建设 。全市检察机关以督促履职为手段，对工作中发现的辖区内的港口矿砂污染、酸水污染、林木破坏、非法采砂、非法捕捞等污染环境和破坏资源问题，向环保、水利、林业、海洋与渔业、国土资源等监管部门发出检察建议，督促履职。连云区检察院针对港口矿砂、扬尘等污染问题，开展调查，先后对连云港港务局环卫处、港口集团公司以及连云区思坦威货场、陶庵宏元货场、宏展货场、茂业货场、宝山货场等多家单位提出检察建议，建议港务局完善货场准入行政许可制度，加大对外货场管理力度，减少污染点，建议仓储单位加强环保措施，避免矿砂和扬尘污染。检察建议发出后，均得到相关部门及生产单位的采纳回复，其中港务局投入1300余万元用于港区内道路保洁、绿化防尘及环保设施的维护，与20多家生产单位签订了《目标责任状》，确保从货源单位清除污染问题。对此，市委政法委主要领导予以批示肯定。赣榆区检察院在海头镇东湖村开展法律宣传活动时，接到群众关于当地大面积稻田被污水污染、稻田受损的举报。经调查，赣榆区石桥镇西拱齐村村民顾某某经营石英石加工厂，将90余吨酸废水通过渗坑排放至连云港市赣榆区龙北干渠，导致龙北干渠及与其相连的芦沟河污染。顾某某因此被刑事立案侦查。该起污染事故给当地农民造成重大损失，产生较为恶劣的影响，反映出该县在环境监管方面存在不足。为此，赣榆区院依法向区环保局提出检察建议，建议完善环保宣传工作、建立不定期检查机制，严厉打击污染环境行为。区环保局积极采纳检察建议，制定了相应的整改措施，并与赣榆区院建立了环保协作机制。2015年4月，东海县检察院驻白塔镇执法协作办公室检察联络员在工作中了解到，东海县森林公安派出所在办理白塔埠镇南塘村王某某违法砍伐林木案件时，未按规定聘请有资质的鉴定人员对违法数量进行鉴定并出具鉴定意见，而是由办案人员从现场收集统计数据，因办案人员不具备鉴定资质，且无法出具鉴定意见书，导致案件拖延较久无法办结。查明事实真相后，县检察院立即向东海县林牧业局发出检察建议，指出行政违法问题所在，提出整改建议。该局迅速予以纠正，及时指定适格的鉴定人员进行了有关鉴定工作，并对行政相对人做出罚款10000元的行政处罚，做到了案结事了，实现了程序正当、高效便民。案件办结后，县检察院联合林牧业局组织人员到乡镇基层开展森林环保知识普法，提高了群众护林爱林的环境保护意识。

3.注重关乎民生民利的领域，维护群众合法权益。全市检察机关对关乎群众切身利益的涉农、食品药品安全、房地产等领域的问题加大行政执法检察监督力度。东海县检察院发现县卫生局存在以罚代刑及行政执法不规范的情况，部分案件已构成刑事案件但是没有移送公安机关，及时向县卫生局发出移送刑事案件意见书，督促其将13件13人非法行医案移送公安机关，同时针对县卫生局行政执法存在的问题，及时发出督促履职整改的检察建议，县卫生局对此高度重视，专门成立整改小组，进行专项整改。灌云县检察院在办案中发现同兴镇6户农民因为使用不合格化肥，致使50余亩麦田出现大面积死苗现象，而生产商和经销商均推卸责任，遂展开相关，发现近三年来因生产销售伪劣农药、化肥、种子等农资产品引发的民事纠纷日渐增多，涉及受损农户百余人。据此，该院向县农业委员会发出督促履职检察建议，建议该委加强对农资生产经营的监管。县农业委员会收到检察建议后高度重视，切实加强对农药、化肥、种子等农资产品生产和销售的监督和管理。同时上述6户麦苗受损农户也因检察机关的介入而及时得到相关赔偿。连云区检察院在办理福港房地产公司利用格式合同侵犯消费者权益案件中，针对合同中格式条款的违法情形向区工商分局发出检察建议书，促成区工商局在全区开展了房地产市场专项整治行动。

（三）综合施策，确保监督实效

为进一步推进行政执法检察监督，全市检察机关多管齐下，综合施策，建立信息共享平台，强化协调合作，开展专项检查发现案件线索，深入调研确保有的放矢。

1.建立和完善信息共享平台，解决行政执法信息知情难的问题。通过掌握行政执法信息，实现行政检察监督工作与行政执法工作有效对接。2015年3月，市检察院与环保、食药监、工商、质检、国土、水利、卫生、林业等八个行政执法部门召开联席会议，加强检察机关与行政执法机关协作配合，完善“两法衔接”信息平台。2015年5月，市检察院与市法制办对接，就加强在行政执法监督领域的工作交流，建立健全联系沟通工作机制，进一步完善信息资源共享制度达成共识。 信息共享平台、行政权力网信息平台和行政执法监督信息库，排查行政执法监督线索，重点对 “小产权房”建设、非法行医、非法乱设加油站点以及危害消防安全、食品药品安全、环境资源等群众反映强烈的问题开展监督。

2.开展专项检查活动，强化行政执法检察监督的效果。灌云县检察院组织开展 破坏环境资源和危害食品药品安全的行政执法专项监督检查活动，对公安局、国土局、环保局、农委、市场监督管理局、卫生局、林业局等10个行政执法单位进行了监督检查，共察看现场12处、各类台帐39册，调阅行政处罚案件卷宗657卷，共抽查各类行政处罚案件400余件，查阅行政许可、审批等相关资料123份，发现各类案件线索20余件。东海县检察院针对部分行政执法机关存在着对已生效行政处罚未交付执行现象，专门制定行政检察专项监督活动方案，开展了为期一个月的专项检查活动。

3.加强实务调研，摸查行政执法相关情况。连云区检察院联合市检察院开展港口环境污染公益调查活动，发现港口污染起因于货物的散货特性、港口作业的流转特性、新老港区迁移的渐进特性等因素，主要表现在装卸、运输、堆垛、包装、取料等环节矿砂扬尘污染地域广、时间延续长、涉及职能部门多、防控难度大。根据公益调查结果，先后对连云港港务局环保局、港口集团公司以及有关货场等多家单位提出检察建议。灌云县检察院根据媒体曝光的临港产业区某化工企业偷埋化工固废问题，及时与县环保、公安、临港产业区等单位召开联席会议，组成联合检查组对县临港产业区开展了专项执法监督活动，撰写了《关于县临港产业区化工园区环保专项执法监督检查的情况报告》，引起县委县政府的高度重视，县政府主要领导批示要求相关领导会同临港产业区和环保局强化责任，加大工作力度，增加巡查密度，推进治污进度。为深化监督效果，县检察院专门向县环保局发出检察建议，建议强化执法力量、强化执法力度、强化法律宣传。该案获评2016年全省检察机关民事行政检察精品案件。东海县检察院以办理的非法出国劳务刑事犯罪为入手，对出国劳务中介企业进行调查，通过走访正规的出国劳务公司了解相关行业信息，与县人社局、县商务局及其外派劳务服务中心等单位建立信息联系，掌握了县出国劳务市场情况，并撰写调查报告，从三个方面提出规范非法出国劳务市场的建议。该报告获县政府主要领导批示，推动在全县开展了专项整治活动。

二、当前行政执法检察监督工作中面临的主要问题

（一）监督的依据不足

目前，除了党的十八届四中全会通过的《决定》以及高检院、省检察院检察改革意见和有关领导讲话外，没有行政执法检察监督方面的具有实际操作性和规范性的工作办法，造成行政执法检察监督工作缺少依据，很多工作只能浅尝则止。就实践而言，此项工作开展的深入与否取决于检察机关一把手重视程度及地方党委、人大、政府的支持力度。

（二）监督的难度大

一是信息不畅。目前检察机关办理的行政执法监督案件线索一般是在办理案件过程中发现的，数量较少。对于行政机关在行政执法领域的各个环节都有可能存在的行政违法行为，检察机关难以进行全面的监督。同时，虽然日前检察机关正与公安、法院等建立了 “两法衔接”工作机制，部分县区院也与行政机关建立了信息共享平台，检察机关也通过这些平台发现了一些案件线索。但是信息共享平台的运转力度还不到位，很多行政执法机关的执法信息没有及时传递给检察机关，导致监督机制运行不畅，无法充分发挥衔接监督工作的有效性。二是行政阻力大。少数行政机关受地方保护主义或者部门狭隘利益的驱动，对行政执法检察监督存在种种顾虑，担心对其造成不利影响，因而不能积极主动配合检察机关开展工作，甚至有的拒绝检察监督，对检察机关了解情况、查阅案卷材料设置障碍，对落实检察建议也存在敷衍了事的现象，导致监督的法律效果不明显。

（三）监督方式缺乏刚性

当前，行政执法监督的监督方式主要是检察建议。检察建议作为一种柔性的监督方式，监督的效果不够显著。一些行政机关对检察建议视而不见，存在不回复、不及时回复、只回复不落实等情况。

三、进一步做好行政执法检察监督工作的对策和措施

一是进一步增强检察机关自身职能意识，主动与党委、人大请示、汇报、对接工作，争取地方党政领导的支持，通同时进一步加强与行政机关的沟通联系，努力促进消除行政机关对检察监督工作的误解，共同推进依法行政。二是进一步强化规范建设和机制建设。出台更多具有可操作性、体现地域特色的规范性文件。并建立和完善相关工作机制。三是进一步完善与行政机关的信息共享平台。通过已有的联席会议、联络员会议制度以及日常对接等形式，强化与行政机关的信息交换，畅通信息渠道。同时加强对下指导，帮助县区检察院与行政机关建立和完善信息共享平台，构建起全市性的行政执法信息共享网络。四是进一步提高行政执法检察监督水平。加强行政检察人员配置，壮大行政执法检察队伍，优化人员结构，整合人力资源，开展岗位练兵、学习培训等活动，切实提高行政执法检察队伍的办案能力和水平，最大程度发挥行政执法检察队伍的效能。五是加快建立行政执法检察监督信息库。行政执法检察监督具有涉及范围广、种类杂的特点，检察人员对各行政机关的职能、办案流程等方面很难做到全面了解，因此有必要加快建立行政执法检察信息库，将行政机关的各项职能、人员配置、办案流程、工作规定及相关资料纳入信息库，便于检察人员查询、搜索。