自2017年行政诉讼法修改正式确立检察行政公益诉讼制度以来，检察机关办理了大量行政公益诉讼案件，在维护国家利益和社会公共利益方面成效显著。调查核实作为办理行政公益诉讼案件的核心环节，在查清公益损害事实、提升监督精准性与规范性方面发挥着关键作用。但由于行政诉讼法及相关司法解释对调查核实权属性、运行方式、保障措施等规定尚不明确，调查核实手段缺乏刚性，导致部分行政公益诉讼案件的办理难以深入推进。从司法实践的角度对完善行政公益诉讼调查核实权进行深入研究，有助于提升行政公益诉讼案件的办案质效。

　　明确行政公益诉讼调查核实权的权力属性。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，同时人民检察院组织法第20条规定“人民检察院行使下列职权……（四）依照法律规定提起公益诉讼……”，第21条规定“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院”。可见，检察机关提起公益诉讼是检察机关法律监督权在公益保护领域的具体权能体现，检察机关并非普通意义上的“原告”。此外，行政公益诉讼有自身运行特点，如存在起诉前的磋商、检察建议阶段，维护的是公益而非简单的个体私益，目的是督促行政机关依法履职等，这些都与普通的行政诉讼有较大区别。检察机关提起行政公益诉讼的目的是通过履行法律监督职能，查明国家利益和社会公共利益遭受侵害的事实，厘清行政机关不履行法定职责或怠于履职的情形，并明确二者之间的因果关系，最终实现督促行政机关依法保护公益的目标。在此过程中，调查核实是检察机关履行法律监督权的重要方式和手段，调查核实权行使的成效，直接关系行政公益诉讼案件办理的质效，因此，明确调查核实权的属性尤为重要。

　　厘清举证责任与调查核实权的程度配置关系。目前，我国行政诉讼法及《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《规则》）、“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）未对行政公益诉讼中检察机关、被监督行政机关的举证责任分担作出明确规定，是否适用行政诉讼法有关举证责任倒置的规则存在一定争议。笔者认为，首要的是明确举证责任与检察机关履行公益保护法律监督责任的关系，即检察机关需承担的举证责任轻重，与其可运用的调查核实权内容、范围、强度之间，应如何对应与平衡。当前，行政公益诉讼案件标准提高，难度增加，对于一些复杂的行政公益诉讼案件仅靠现有调查核实措施，难以满足复杂案件中查明公益受损等核心事实的需求。可见，行政公益诉讼中检察机关的举证责任兼具复杂性与艰巨性。若缺乏强有力的调查核实措施作为支撑，检察机关可能连初步证明责任都难以有效推进。

　　完善对“人”调查核实措施的保障。《解释》第6条强调了被调查对象具有配合义务，但拒绝配合调查的后果并未规定，检察机关在面对拒绝配合调查的情况时缺乏保障措施。《规则》第45条规定了行政机关及其工作人员拒绝配合调查时，检察机关可以通过向同级人大常委会报告，向同级纪检监察机关通报，或者通过上级人民检察院向其上级主管机关通报的方式进行保障，但该方式更侧重于“沟通”而非法律措施。没有强制力作保障的监督，监督效果将无从谈起。对此，可考虑增加一些非限制人身自由、相对缓和的强制措施作保障。如，对不配合协助调查的个人、单位主要负责人或者直接责任人员，检察机关可以进行约谈；情节严重的，可予以罚款，罚款的数额不必太高；情节特别严重的，可将拒不配合调查的违法线索移送监察机关，或者向其主管机关提出纪律处分的检察建议，涉嫌违法犯罪的，将线索移送有关机关处理。根据不配合调查的程度视情况施以不同程度的强制力，促使被调查对象支持配合。

　　完善对“物”调查核实措施的保障。《解释》第6条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件……需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”依据该条规定，检察机关需要对有关证据保全的，需向法院申请，法院同意后才能采取保全措施。但这样可能导致两个问题，一是错失调查时机；二是申请法院证据保全不具有现实操作可能性，因为，对于绝大部分行政公益诉讼案件而言，检察机关对证据保全的需求可能主要集中在起诉前而非诉讼阶段，由法院审查不会进入审理阶段的证据保全，不具有现实操作性及缺少程序的衔接性。针对在紧急情况下，不采取对物的调查强制措施，会导致证据的毁损、灭失，破坏证据的完整性和真实性等情形，立法上可增加在紧急情况下检察机关对物的先行扣押、查封、冻结的程序性权力。首先，在启动条件上证据应是易变质、易转移、易灭失类的；其次，施行严格的内部审批制度和向上一级检察院的备案制度，加强内部、上下监督；再次，由于检察机关无法对物作出实体性的处理，同时可规定在扣押、查封后，及时通报负有监管职责的行政机关对有关物品作出处理，这样既能解决检察机关调查取证面临的程序性障碍，又通过严格的程序规范和监督机制确保检察权不越位。

　　（作者单位：河南省焦作市山阳区人民检察院）