在有关行政复议法律适用的讨论中，有一种观点主张：行政复议是准司法行为，故而应当突出其解决行政争议的目的，审理行政复议案件应当在程序上推进司法化，根据法律规定，参照法院的做法，坚持不告不理的原则。这种观点似乎很有道理，但是，从行政过程的角度来看行政复议，则应当对这种观点进行相应的修正。

　　其一，行政复议案件的审理应当遵循并反映其自身的规律。这要求对所谓程序司法化乃至“不告不理”等的理解予以修正，代之以正当行政程序的理念和规程，尤其是需要对“参照法院的做法”这种惯性思维进行省思，强调行政复议自身的属性和目的，确立行政复议的审理方式和决定方式，以正确理解并扎实推进行政复议全面审查原则，为接下来推进行政复议法修改工作提供坚实的理论基础。

　　其二，行政复议兼具行政行为性和准司法性。行政复议，是公民、法人和其他组织与行政主体之间发生争议，依法向行政复议机关提出申请，由行政复议机关依照法定程序，对引起争议的行政行为的合法性和适当性进行全面审查、审议并作出复议决定的行政行为。行政复议是行使公权力，对行政复议申请人和被申请人之间的行政争议作出裁断的行为，故而也具有准司法性。但行政复议不同于向独立于行政机关的法院请求审查的作为法规范二次适用的行政诉讼。

　　其三，全面审查原则要求依申请主义和霸权主义相结合。行政复议既是对权利的救济，亦是对行政的监督，是行政内部权力制约监督，要求对与案件相关的问题一并予以全面考虑，进行实效性处置。所以，行政复议案件的审理应当注重分类分层分阶段的方法论——针对行政复议申请，坚持不告不理的原则，体现准司法的受动性特色；针对行政活动自身的问题，积极启动职权调查主义乃至职权探知主义，切实推进行政调查，力求从本源上解决相关问题。

　　其四，行政复议案件的审理应当强调对相关利益进行全面衡量。行政复议案件的审理不宜参照法院的做法。在行政诉讼中，法院的审查主要是对行政行为进行合法性审查和程序性审查，法院判决应当以撤销判决和确认违法判决为主要形态，以责令重作等给付判决为辅助形式。而行政复议机关与作出行政行为的机关同是行政机关，不存在两权分界的限制，既要进行合法性审查，又要进行合理性或曰适当性审查；既要进行法规范等的二次适用，又要进行首次判断，且对程序性审查和实体性审查也较少限制，即要进行全面审查，要在对与行政复议申请乃至原行政决定相关事项进行尽可能全面的把握、对相关利益进行全面衡量的基础上，作出行政复议决定。如果将“不告不理”的要求适用于所有行政复议的全过程，甚至要求行政复议机关参照法院的做法进行行政复议案件的审理，则可能无法实现行政复议“全面审查”作用，不利于实现行政复议所追求的多元目的。

　　其五，为有效应对不断出现的行政复议新问题，追求良法善治，应坚持立改废释并举的原则。行政诉讼法规定的行政复议机关为恒定被告的制度安排、行政复议法关于行政复议决定的过于刻板的规定等，不利于扎实推进行政复议全面审查原则，宜进行修改。同时，在法律尚未修改之前，无论存在多么充分的必要性或者迫切性，只要没有法律的授权，就不应当在法律规定之外追求所谓形式创新。在对法规范及相关政策进行适用的过程中，应当以现行法规范的容许性为前提，注重个案的特殊性及当下对相关法规范等进行扩大解释或者缩小解释的必要性和可行性，基于对各种利害的综合衡量，进行逻辑严密的法规范解释适用。具体问题具体分析，一把钥匙开一把锁，这是法解释学与法政策学所强调的重要方法论，亦应当是扎实推进行政复议全面审查的重要方法论。

　　（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）