诉前程序，自检察机关提起公益诉讼试点以来就是公益诉讼的必经程序，无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼都有着严格的诉前程序。在行政公益诉讼诉前程序过程中，大部分行政机关积极强化自身的履职行为，纠正了不当履职行为，挽回了受损的公共利益。此外，以检察建议的形式督促行政机关依法履行职责，与检察机关开展对行政违法行为和行政强制行为开展检察监督的探索存在着一定的重叠。故行政公益诉讼诉前程序阶段是行政公益诉讼程序中最具活力和效率的一个阶段，研究如何对其完善提升，能够更加有效地提升通过行政公益诉讼制度解决问题的效率，具有极大地研讨意义。

　　一、诉前程序的规定

　　2014年10月十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为构建我国检察机关提起公益诉讼制度吹响了冲刺的号角。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权北京等十三个省市检察机关开展为期二年的提起公益诉讼改革试点工作。2015年7月3日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》对检察机关提起公益诉讼试点作了具体要求。《检察机关提起公益诉讼试点方案》在行政公益诉讼中规定：“3.诉前程序。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”

　　2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（以下简称《决定》），正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，解决了提起公益诉讼的主体论的问题。最高人民检察院随即在全国检察机关全面推进公益诉讼工作，检察机关提起公益诉讼工作进入了一个新的阶段。《决定》中对《中华人民共和国行政诉讼法》作出了如下修改意见：第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”其中明确了“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”的行政公益诉讼诉前程序，手段应当以“检察建议”的方式提出。而“行政机关不依法履行职责的”，则是特指经过诉前程序后的行政机关的状态，即检察建议回复期满后，行政机关没有纠正违法行为或者没有依法全面履行职责、或者没有回复，国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害或者有重大侵害危险状态的，检察机关才以公益诉讼机关的身份依法提起行政公益诉讼。

　　二、试点过程中诉前程序的作用

　　在试点时期，试点地区检察机关办理了大量的公益诉讼案件，为检察机关提起公益诉讼制度的正式确立，提供了大量的样本和经验积累。根据相关数据显示，在试点的两年间，全国检察机关的公益诉讼案件为9053件，其中诉前程序案件7903件，行政机关主动纠正违法5162件，检察机关提起公益诉讼案件1150件，截止试点结束法院判决案件437件。通过上述数据，我们可以看到诉前程序的案件占全部案件的87.30%，而且有过半的案件经过诉前程序行政机关主动纠正违法。诉前程序在公益诉讼的试点过程中发挥了巨大的作用。

　　行政公益诉讼程序主要有以下三个优势，一是诉前程序只是行政公益诉讼的前置程序，在某些特定的程序之前启动，消耗司法成本相对较小。二是诉前程序速度较快，能够在损失进一步扩大前及时发挥作用，减少国家利益和公共利益的持续损失。三是诉前程序相较于诉讼程序更为温和，以检察建议的方式提出，对于相关行政机关来说可接受度、执行率更高，起到的监督效果、社会效果更好。

　　检察机关开展诉前程序的成效，亦使得检察机关开展检察监督工作的特点在谦抑性、效率性两个方面体现淋漓尽致。一是谦抑性。检察机关提起行政公益诉讼本身就是行使检察监督权，开展法律监督活动的一种方式。在以维护国家利益、公共利益，监督行政机关，启动公益诉讼程序时，更应审慎克制，尊重行政公权力和相关行政救济权，以体现法律制度的和谐统一。行政公益诉讼诉前程序的设置，是要寻求推进、规范行政行为与保护国家和社会公共权益的“平衡点”。因此，检察机关在介入监督时，要注重尊重行政权正常运行规律和保护国家和社会公共权益这一国家治理方式结构的稳定与平衡，充分体现权力的谦抑性，充分体现了一种以非诉方式解决侵害公益的探索创新，符合当前构建多元化纠纷解决机制的要求。提起行政公益诉讼是一种法定救济国家利益和社会公共利益的最后防线，是穷尽其他救济途径后的最后手段，并非所有符合严重侵犯国家利益和社会公共利益的行政行为都必须以提起行政诉讼方式解决。二是效率性。行政公益诉讼诉前程序充分体现了追求效率实现维护国家和社会公共利益最大化的特点。行政机关本身依法承担着实现、发展和维护国家和社会公共利益的重任，当行政机关违法行使职权或不行使职权，致使国家和社会公共利益受到侵害时，这需要担负维护国家和社会公共利益角色的检察机关的介入。行政机关的职责是通过执行国家权力机关制定的法律与决议，通过相应的行政管理活动体现国家意志。行政机关违法行为既可能是主观有意为之，也可能是客观条件所致，所以，采取合理的诉前督促手段更有利于推动行政机关积极依法履行职权。[1]行政公益诉讼诉前程序的设置，充分尊重了行政权的运行规律和行政机关职能的发挥。通过履行诉前程序，督促行政机关主动纠正违法或履行法定职责，充分发挥出了行政机关主动纠错的积极性、主动性，使行政违法行为或怠于履行职责问题能够快速高效的解决，这达到了用最小的司法成本取得最好的司法效果的目的，有效地节约了司法资源，实现了公正性与效率性的有机统一。

　　诚然诉前程序在行政公益诉讼中发挥了巨大的作用，但是在试点过程中也存在以下几点问题：1、有的诉前程序所发检察建议本身内容针对性不强、可操作性不强，导致行政机关无所适从，无法有效落实；2.相关行政机关虽在规定时间内对检察建议予以回复，但有的回复内容针对性不强、整改措施不具体，或者虽然回复内容中提出的整改措施很全面,但实际上没有将整改措施落到实处、没有凸显整改效果，需要检察机关跟进监督；3、诉前程序所针对的责任主体涉及多个行政机关时，主要责任主体确定可能不准确，导致行政机关之间的相互推诿；4、诉前程序落实标准没有统一的规定，导致司法实践中存在检察机关与行政机关相互“扯皮”的现象。上述问题需要进一步改进。这些问题需要检察机关提升自身的业务水平，通过提升检察建议质量等方式予以解决。

　　虽然大部分的行政公益诉讼案件在诉前程序就被解决，但是我们仍然可以看到，还有小部分行政机关怠于履行法定职责，致使相关国家利益、公共利益仍然处于受损状态，检察机关不得不依法提起行政公益诉讼。目前检察机关提起的公益诉讼，部分行政机关会积极主动作为纠正不当履职行为，法院判决的全部支持了检察机关的诉讼请求，但仍有不少案件悬而未判，行政公益诉讼中所涉的国家利益、社会公共利益仍然处于被侵害或者处于重大威胁的状态下。诉讼程序相较于其他程序来说其历时相对较长，从这点来看，不利于国家利益和社会利益的及时保护。因而可以继续探寻更加效率便捷的方式，对现有行政公益诉讼的诉前程序进行补充完善，使得诉前程序发挥更大的效果。

　　三、诉前程序应从检察权角度发挥作用

　　发掘诉前程序的价值要充分依托检察权的精准定位，在不越权的基础上充分发挥检察机关的作用。检察权是法律赋予检察机关的各种职权的总称。在我国学术界，关于检察权的性质有比较大的分歧，比较有影响的观点主要有四种：一是行政权说。这种观点认为检察机关行使权力是以国家的名义出现的，是站在国家的立场上行使权力的，检察机关的上下级是命令和服从关系，检察权具有命令执行性的特征，与司法权的被动性不同，检察权是主动性权力，与国家行政权的特征相吻合，应该归并于国家行政权；检察机关的权力特征及其机构设置，与国家司法权的内在属性是完全背离的。二是司法权说。这种观点从检察官与法官“同质但不同职”的“等同性”出发，将宪法上的司法机关解释为包括检察官与法官二者，并且同受宪法人身及事务独立性的保障[2]。这种观点的基本论据是检察权与审判权的“接近度”,两者的行使都是执法活动，都是为了实现法律和维护公共利益，具有与司法权相似的属性。三是双重属性说。这种观点认为检察权和检察官兼有行政和司法的双重属性。行政性主要体现在：检察机关的组织关系是上级检察院领导下级检察院，上命下从的纵向关系，突出体现了检察权的行政性；检察行为具有自发性、主动性和积极性，检察机关如果不主动地行使职权就是失职。司法性主要体现在：检察官的起诉活动以适用法律为目的，在诉讼活动中也具有一定的独立性，不是长官的附庸，而能独立地做出诉讼判断并付诸实施。同时检察机关有权适用法律处理案件。检察权有其复杂性，说它是行政权，却又有司法权的特征，须保持相对的独立性；说它是司法权，又与行政权相联系，要受行政权的牵制。四是法律监督权。这种观点认为我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家权力统一由人民代表大会行使，在人民代表大会统一行使国家权力下形成四个分权力即行政权、司法权、法律监督权和军事权，不论在性质上还是在范围上与“三权分立”都是不对等的，不能进行简单的类比。在人民代表大会统一行使国家权力的国家结构中，检察权既不是一种行政权，也不是一种单纯的、狭义的司法权，而是一种具有独立存在价值的法律监督权[3]。

　　笔者认为，我国检察权的性质为法律监督权。根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第一条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定明确了我国检察院检察权的性质是法律监督权，所谓法律监督权，是指检察机关在履行法律监督职责时所享有的各项权力的总称。从宪法和法律的有关规定看，法律监督是指为了维护国家法制的统一和法律的正确实施，专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行检查督促并能产生法定效力的专门工作[4]。因此诉前程序的作用必须在法律监督范围内行使，不能越权直接向行政权直接发出指令，但是检察机关作为法律监督机关，其作出的决定具有一定的公信力，应当被尊重且有效执行，故而针对检察建议等直接向被监督行政机关发出效果不佳的问题，可以通过及时向其上级行政机关反映等方法来解决。

　　四、完善诉前程序的构想

　　在诉前程序过程中，为了保障检察建议发挥成效，可以诉前程序里加一个附加程序，在检察建议规定时间届满后相关行政机关未能有效履职时，向其他行政机关抄送原检察建议，建议其督促相关行政机关依法履职。

　　该附加程序中的“其他行政机关”可以是相关职能机关所在政府或者上级机关，如当地政府或者上级主管部门，上述部门有权领导下级部门的开展工作。也可以是行政复议委员会等机构，此时可以将检察机关的监督结论，要求行政复议委员会对相关行政机关影响国家利益、公共利益的不当作为进行复议审核，是否要责令相关行政机关纠正不当行政行为。

　　方式为“抄送”，这种方式的目的只是一个告知，告知相关行政机关，检察机关对于案涉行政行为的态度观点，抄送的相关行政单位设定任何义务，相当于不当履职行政行为的线索告知，方式温和便于接受。

　　内容为“原检察建议”，抄送的目的仅仅是为了告知相关事项，仅需要利用现有的材料即可，方便快捷，并未增加多少工作量。

　　时机建议为“检察建议规定时间届满后相关行政机关未能有效履职时”，而不是“向检察建议对象行政机关发出检察建议的同时”，给了被监督行政机关一个缓冲的时间，有利于减少被监督行政机关的抵触情绪，有效促进被监督机关改进工作的积极性，便于后续跟进监督等工作的开展。

　　依法确立检察机关提起行政公益诉讼制度，是我国深化司法体制改革的一项重要举措，目的就是通过检察机关这一法定法律监督机关，填补我国行使行政公益诉讼诉权主体的空白，通过这种形式促进依法行政，完善社会主义法治建设。对于检察机关来说，根本目的在于发现并督促相关职能部门解决侵害或者威胁国家利益、公共利益的问题，提起行政公益诉讼本身不是目的，而是实现目的最终手段，在经后的工作中，检察机关应当继续探索更富成效的方式行使法律监督权，保护国家和公众合法权益，不断为社会主义法治作出自己应有的贡献。

　　[1]. 周孜予、李北辰：《检察机关行政公益诉讼程序与制度探讨》，载《鸡西大学学报》2016年底6期。

　　[2]. 龙宗智著：《检察制度教程》，中国检察出版社，2006年版，第75页。

　　3. 张智辉著：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第19-20页。

　　4. 张智辉著：《检察权研究》，中国检察出版社，2007年版，第66页。