被害人及其法定代理人或其近亲属(以下简称被害人)认为公安机关应当立案而不立案，向人民检察院申请监督的，由对该案有管辖权的公安机关的同级人民检察院控告申诉部门受理。然而在办案实践中，相当部分不予立案的案件检察机关却缺少法律监督的依据，导致案件逐渐演变成重点信访案件甚至缠闹访案件。对此应引起高度重视，采取应对措施，认真加以解决。

　　一、灌云县检察院办理不立案申请监督案件的基本情况 

　　2016年1月至2017年8月，灌云县人民检察院共办理控告公安机关不立案案件15件，占同期信访总量的5%，同比上升275%。其中有5件为重复访案件，3件转化为缠闹访案件，1件升级为赴省信访案件，1件被区委政法委列为重点信访案件。此类案件主要呈现以下特点： 

　　1、不予受理“口头化”比例较大。 

　　2016年以来，灌云县院办理的不服公安机关不立案申请监督案件中，公安机关出具《不立案通知书》的案件仅为6件，其余9件均口头告知不予受理或者不予立案，占不立案监督申请案件总数的60%。 

　　2. 刑民交叉案件比例偏高。 

　　检察机关所受理的不立案监督案件中，相当部分案件介于刑事犯罪和民事纠纷之间，涉财及轻刑伤害案件较多，其中盗窃、诈骗等涉财类案件7件，占47%；故意伤害（轻伤）等人身伤害类案件5件，占33%。  

　　3、公安复议复核程序使用率低。 

　　由于受害人主观上认为复议、复核作为公安机关内部监督，能改变原决定的可能性较小；或是不知道享有复议、复核的权利，所以对公安机关不立案决定不服时往往直接到检察机关申请监督。灌云县院办理的不立案监督案件中，不经公安机关复议、复核，直接申请监督的占90%。 

　　二、不立案监督案件高发难解原因分析 

　　1. 不立案程序履行不严格，造成社会矛盾激化。 

　　根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》及《公安机关办理刑事案件程序规定》的有关规定，公安机关对于接报案件应当立即审查，并在规定期限内作出立案或不立案决定，不予立案的应及时制作《不予立案通知书》送达控告人。然而，办案实践中，个别派出所或民警对于报案是否构成刑事案件的意见模棱两可，或者担心控告人利用《不予立案通知书》制造人舆论、上访，对报案人仅进行简单的口头告知不予立案，不愿意作出立案或者不立案的书面决定。此外，量化考核和维稳要求也在一定程度上影响了公安机关对于接报案件的处理，特别刑民交叉类及证据严重不足且难以调查的案件，作出立案决定可能导致最终的撤案，影响办案考核，作出不立案决定又难以说服控告人，因而可能会久拖不决，造成控告人不满意而到检察机关申请监督。 

　　2.不立案释法说理不透彻，导致信访案件高发。 

　　根据相关法律法规，对于作出不立案决定的案件，检察机关有权要求公安机关说明不立案理由；对行政执法机关移送的案件作出不立案决定的，公安机关应当说明理由；然而对于有控告人的案件，只要求公安机关送达不立案通知书，并没有说明理由的硬性规定。实践中，不论是作出不立案决定，还是之后的复议复核，办案人员都很少向控告人进行释法说理，甚至通过邮寄方式送达文书，从而避免与控告人的正面接触，释法说理不充分、不到位，致使控告人对办案单位失去信任，有的甚至放弃复议复核权利，直接进行申诉或者信访。此外，检察机关对于公安机关的立案监督属于事后监督，现行法律既没有赋予检察机关在立案监督环节的侦查权，也没有规定检察机关对于不立案案件的提前介入权，使得检察机关对于原案的了解依赖于原办案单位，对于信访人的申诉答复意见多以公安机关意见为准，无法使信访人信服，导致案件即使案结，也难以保证事了，有的甚至可能转化为涉检信访案件。 

　　3.不立案监督规定不明确，形成案件难解局面。 

　　法律授予了检察机关对于公安机关不立案决定的法律监督职权，但该职权的行使存在一个前提条件，即必须是公安机关已经作出不予立案的决定，检察机关才有权管辖。对于公安机关没有出具《不予立案通知书》或者其他不予立案决定文书的，检察机关无权进行立案监督，只能移送公安机关。虽然检察机关对此类问题也有所考量，并规定公安机关长期不作出是否立案决定的，检察机关应当受理，但对“长期”的标准未作出明确规定，给基层实务操作带来困难。实践中，检察机关接待此类信访后，通常都告知控告人继续向公安机关反映，未出具不立案决定文书前检察机关不予受理，从而给信访人造成公安、检察相互推诿、“扯皮”的印象，致使案件愈发复杂，难以化解。 

　　三、对公安机关不立案进行监督的对策建议 

　　1.以源头治理为抓手，规范公安机关不立案案件办理。一是要切实强化责任担当意识，始终秉持公正立场，在依法保障犯罪嫌疑人合法权益的同时，充分考虑到法律的公平正义及被害人权益保障，及时受理、依法审查，符合立案条件的应当及时立案，不能为了片面追求破案率而影响司法公正。二是对受害人控告要及时进行受理审查，对于性质定性存在疑虑的案件，及时调查取证，不能一拖了之。三是经初查不符合立案条件的，要及时向控告人出具《不立案通知书》，并主动告知受害人如对不立案决定不服，可以向公安机关申请复议、复核，也可以到同级检察机关申请监督，给受害人充分的选择权。 

　　2.以释法说理为抓手，切实做好信访风险稳控与化解。一方面要重视释法说理工作。建议明确公安机关对不立案案件的释法说理职责，对于有控告人的案件，应当向控告人详细说明不立案的理由、证据和法律依据；检察机关对不立案案件的监督申请，无论是受理还是不受理，也应主动对案件办理依据进行释法说理，耐心细致回答当事人的疑问，解开当事人心中疑虑。另一方面要注重公检联合协作险。对信访反映公安机关不立案的案件，检察机关要做到一案一评估，准确界定风险等级；必要时可以采取公开听证、公开答复等形式，邀请公安机关、本院侦监部门承办人及律师等共同参与，合力化解矛盾，避免出现缠闹访案件。 

　　3. 以完善制度为抓手，明确不立案监督案件的受理标准。一方面要进一步完善相关规定，针对公安机关长期不作出是否立案决定的，明确检察机关的立案监督受理权限及期限，尽量减少立法规制中的漏洞；另一方面建议不立案监督提前介入制度，对于重大复杂、可能引起缠闹访的案件，公安机关拟作出不立案决定的，应在一定期限内将案卷报检察机关，由检察机关对不立案案件提前介入实施主动监督，引导公安机关及时固定对认定案件事实和案件定性的关键证据，从而更好地保障案件质量，将可能存在的社会矛盾化解在萌芽状态。