目前，全省基层检察院法律政策研究工作一般采取三种模式：一是成立有专门的法律政策研究室，固定设置专职人员，但承担了除法律政策研究之外诸如综合文稿、信息简报等工作，且多数是“二人转”，规模较小；二是没有法律政策研究室的基层院，普遍将法律政策研究工作视为一项综合文字工作，相关业务由办公室或者政治处承担，这在基层检察院占绝大多数；三是承担内设机构改革试点任务的基层检察院，则普遍将法律政策研究工作作为一项综合性业务工作，与案件监督管理部门合并。上述三种模式各有优劣，需要在改革过程中辩证取舍。检察内设机构改革，不可避免地将会对基层法律政策研究工作带来影响，这种影响长期看无疑是积极并正面的，但短期内会对法律政策研究工作产生极大的冲击与阵痛。作者从法律政策研究的历史传承、现实定位和改革趋势出发，分析内设机构改革对法律政策研究工作的形式和实质影响，提出对法律政策研究传统职能和新任务进行合理分解，继而构建“大调研”工作格局，为改革配套机制设计提供思路。
一、检察机关法律政策研究工作的历史传承、实践定位与改革趋势
对法律政策问题的展开研究是我们发现问题、分析问题、解决问题，正确开展检察工作的基础。检察机关恢复重建以来，中国特色的社会主义检察制度不断发展完善。作为其中的重要组成部分，法律政策研究工作也逐步得到强化，呈现蓬勃发展的趋势，为服务领导决策、服务司法办案，正确履行法律监督职能，推动检察制度在我国的成熟定型，发挥了重要作用。人民检察院自诞生时，就将研究室设置为一个独立部门。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》均明确设置研究室，王桂五同志就曾兼任研究室副主任。除人民检察制度中断外，包括恢复重建以来，研究室始终作为一个部门独立设置。1980年，江苏省检察院设立研究室，在1983年机构改革时研究室被撤销，但是到1987年5月，又恢复设立研究室。2002年全省三级检察院调研机构的名称统一明确为法律政策研究室，[①]其组织、职责和工作制度也分别得到明确。可以这样讲，法律政策研究是检察工作一项传统职能，也是一项不可或缺的重要职能。
目前，基层检察院法律政策研究工作在实践中的定位出现了一定程度的偏差。根据《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》的规定，人民检察院法律政策研究室的主要任务是在检察长的领导下，进行法律政策和其他检察业务工作方面的调查研究，发现、总结和分析检察实践中存在的法律、政策适用问题，提出对策建议。可见，法律政策研究的业务属性非常强，其定位应该是应用型，而非理论型。在基层的检察实践中，除检察委员会日常工作外，法律政策研究工作呈现出三种倾向：一是与信息简报、新闻宣传一样被视为一项单纯的综合文字工作，工作内容侧重于工作经验的总结，而非实践中各种问题的发现和分析；二是被视为专职承担撰写论文、发表论文的部门，而所写的论文大多泛泛而谈，缺乏针对性和指导价值，用于“装点门面”而非服务决策、指导办案；三是与检察官协会、法学社等社团组织相等同，组织开展各种类型的研讨活动、汇编调研刊物和业务学习资料等等。三种倾向实质上均指向同一问题：与司法办案脱钩。
本轮检察改革是以司法责任制改革为核心展开的，出发点、落脚点是优化检察权运行机制，突出检察官的办案主体地位，通过“权责利”三者的有机统一，来实现司法的公平公正。检察人员分类管理改革、检察机关内设机构改革是其重要组成部分。随着司法责任制改革的逐步推进，检察研究工作的重要性进一步凸显。对法律政策研究工作而言，探索检察工作规律、实现科学决策，为各级检察院正确开展工作提供理论依据和智力支持的任务更重了，司法办案中有待发现、分析、解决的问题也更加复杂了。检察人员分类管理过程中，一些优秀的检察调研人才向司法办案一线集中，法律政策研究岗位因其“应然的”业务属性，配备了少量（基层检察院普遍为1名）的员额检察官。即将到来的基层检察院内设机构改革重点要解决的“一人科”问题，这也就意味着法律政策研究室单独成立一个部门在基层检察院是完全不现实的，属于被整合的对象。可以预见，短期内这将会对法律政策研究室工作带来更大的冲击，专职调研队伍的稳定性肯定会遭到削弱，一些原本就处在“倒三角”末端的基层检察院，将会迎来一次“人才危机”。
二、内设机构改革对法律政策研究室工作的形式与实质影响
内设机构的整合，是以“大部制”作为方向的，必然涉及到对法律政策研究室机构设置上的调整。笔者将其称之为改革带来的形式上的影响。检察人员分类管理过程中，江苏法院系统对研究室采取了一刀切的模式，明确研究室不设置员额检察官。同时专门发文以员额法官岗位调整为契机，统筹推进法院内设机构改革，要求基层法院原则上不单设研究室，其职能并入办公室。而在检察改革试点过程中，无论是上海模式、北京模式、吉林模式，基层检察院法律政策研究室也都没有单独存在的空间。因为法律政策研究室和案件监督管理科、人民监督员办公室具有同样的综合业务属性，在江苏部分基层检察院的改革试点过程中三者往往被“合并同类项”，组建成为新的部门，下设法律政策研究岗位，配备专门的员额检察官。笔者认为，这样的改革设计思路是合理的，既考虑到法律政策研究工作本身的业务属性，避免研究室与办公室、政治处等综合部门的业务混同，也有利于法律政策研究工作的开展。特别是对于检察委员会办事机构而言，可以在更大程度上实现了审查职能和监督职能的有机统一。
笔者认为，如果机构改革仅仅是“砍掉”几个部门，那么它无疑是不成功的。改革的最终目的，在于优化检察权的运行机制，将人员向司法办案一线集中，它不可避免地也会影响到法律政策研究的运行模式。而这种影响无疑是积极且正面的，既是改革所期望达到的目标，也是破解当前法律政策研究工作姓“综”不姓“业”的治本之策。可以预见，传统的法律政策研究工作将会呈现下列实质性的变化：
一是业务属性与办案职能的回归。在前期的司法责任制改革过程中，法律政策研究作为综合业务部门，设置有专职的员额检察官岗位。同时，按照《江苏省设区市及基层检察院检察官职权清单》的规定，明确基层检察院可以授予检察官行使的职权包括9项。[②]与规范性文件赋予法律政策研究室的职能相比较，职权清单突出了法律政策研究工作的业务属性。但在改革初期的基层检察院还存在过渡的问题，不少法律政策研究类的员额检察官事实上仍然在承担着大量的司法行政事务和综合性事项，主责主业不彰，原本属于本职工作的法律政策研究反而成为一项“兼职”。即将开展的基层检察院内设机构改革，法律政策研究工作的业务属性将会得到再次的确认，这有助于法律政策研究岗位上的员额检察官将目光注视到司法办案这一核心职能上来，行使包括实体性办案、程序性办案和指导性办案职能。因为如果选择不办案，将会面临退出员额等一系列负面措施。
二是研究资源的获取更加便捷。从江苏各试点基层院的改革情况看，法律政策研究职能与案件监督管理职能的整合属于“大概率事件”。从改革的要求来看，不仅仅是简单的人员整合，更多是删繁就简进行职能的归并。法律政策研究的基础条件之一，就是司法办案中的数据和案件资源，而案件监督管理恰恰是资源的“集散地”，有效避免法律政策研究工作没有源头活水，闭门造车的问题。而对于案件监督管理部门而言，又恰恰补齐了其在统计分析、风险研判等数据加工上的短板，数据应用的质量、效率上均有有一定程度的提升。两者具有高度的统一性，数据与案件资源的获取将更加便捷。
三是人才资源触角向司法办案一线延伸。一支高素质的调研队伍是做好调研工作的基础，[③]而调研队伍不能仅仅局限在法律政策研究条线。《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》明确规定，各级人民检察院应当建立专兼职人员相结合、调动广大干警参加调查研究工作的制度。改革过程中，不少检察调研骨干力量回归司法办案一线，直接接触案件了，也有了实证研究和“田野调查”的广阔空间。在重要岗位和关键位置的磨砺，使他们接触更多、更全面的司法办案实践，在实践中获取真知，再反过来指导服务实践。这些骨干力量既有较高的理论水准和文字水平，也熟悉检察业务。如果得到正确培养和使用，将极富创造性。
三、法律政策研究室职能合理化分解与基层检察院“大调研”工作格局的构建设想
将《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》规定的基层人民检察院法律政策研究室的主要职责和《江苏省设区市及基层检察院检察官职权清单》对比后可以发现，法律政策研究类检察官的职权清单和法律政策研究室的职责并不能完全等同。[④]除检察官承担的业务类事项外，研究室还负责一定的综合类事项，且在实践中这样的综合类事项往往占据检察官更多的时间和精力。内设机构改革后，基层检察院法律政策研究室作为一个独立部门将不复存在，而将原有研究室的全部职责向法律政策研究岗位的检察官进行转移，不仅在事理上存在障碍，实践中也难以操作。所以有必要将原有法律政策研究室职能进行适当的分解。可以说单纯依靠研究室单打独斗的时代即将过去，调动系统上下、内外各个方面的积极性，实现检察调研一体化才是正确途径。笔者所设想的基层检察院“大调研”工作格局包括以下几个方面：
一是法律政策研究业务类检察官及其辅助人员专职三类办案任务。这里所指的“办案”不是从狭义上理解。《江苏省检察机关案件清单（2017版）》根据检察办案规律和特点将各条线案件划分为三种类型：实体性办案、程序性办案和指导性办案，将法律政策研究类检察官的职权清单，包括开展专题调研、撰写典型案例等全部纳入案件范围。明确法律政策研究类检察官专职办案，既是司法责任制改革的必要要求，也有助于法律政策研究工作回归主责主业，更好服务领导决策、服务司法办案、服务基层发展。根据办案组织设置办法和基层实际，法律政策研究业务类检察官应当以独任为主，但应当配备检察官助理、书记员作为必要的检察辅助人员。检察辅助人员在检察官的指导下协助检察官履行办案职责，以及相应的事务性和程序性工作任务。
二是充分发挥检察官协会、法学社等社团组织的辅助作用。全省多数检察院均设置有检察官协会、法学社等社团组织，但从实际运行情况看，这些社团组织大多属于“空转”，作用并没有得到有效发挥。根据《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》的规定，检察官协会工作由法律政策研究室负责。在法律政策研究室即将被合并的情况下，检察官协会和法学社有必要相对独立出来发挥作用，由专人负责，承担诸如论文的撰写发表，编辑检察业务内部刊物，收集、整理法律、检察业务资料等理论文字工作。将原有法律政策研究室工作中的办案类事项和综合性、事务性工作进行适当分离，也有助于明晰责任。社团组织就像纽带一样，联系了专职的法律政策研究人员与兼职的司法办案一线调研骨干。社团组织可以通过课题立项、成果验收、交流转化和奖励表彰等多种形式搭建服务平台，开展多层次的检察调研业务培训和岗位练兵活动，营造调研氛围。
三是调动司法办案一线检察调研骨干型人才打造“检察智库”。前期的改革已经创造了一定条件。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确业务部门负责人应当履行“组织研究涉及本部门业务的法律政策问题”等职责。《江苏省检察机关检察官考评办法（试行）》，也将“理论水平”纳入对检察官的考评办法中，包括撰写典型案例、业务分析报告、调研论文、法律政策研究、起草规范性文件等都作为对一名检察官履职情况的一个侧面加以评价，且在考评系数中占据了一定的比例。这样就确立了一个导向，引导司法办案一线破除就案办案的思维。针对目前检察官参与调研有明确要求，无具体任务的问题，可以探索通过设置小微型课题的方式来解决，课题研修成果可作为对检察官理论水平、研究能力进行综合评价的量化依据。同时广纳贤才，在省、市级院建立检察研究人才库，打造规模适中、相对稳定、上下一体的“检察智库”，强化人才的后续培养和使用，实现全员参与。
综上所述，检察内设机构改革给法律政策研究工作带来了挑战，但更多是机遇。法律政策研究部门应当抓住改革机遇，顺应改革趋势，主动求变，统筹解决长期以来形成的偏离业务属性的问题和改革中遇到的“人才危机”，通过建立一体化的“大调研”工作格局，让检察调研工作在改革新形势下焕发新的生命力，更好实现法律政策研究工作服务领导决策、服务司法办案、服务基层发展的功能。
[①] 《人民检察院法律政策研究室工作条例（试行）》规定，分、州、市级以上的人民检察院和市辖区人民检察院以及有条件的其他基层人民检察院应当设立法律政策研究室。因此，多数基层人民检察院未设置独立的法律政策研究室，采取专人负责法律政策研究工作和检察委员会日常工作。
[②] 《江苏省设区市及基层检察院检察官职权清单》，将下列职权明确可以授予法律政策研究业务类检察官行使：1.对检察工作新情况、新问题开展调研，提出决策参考意见；2.对司法办案中适用法律、执行政策问题开展调研，提出意见建议；3.对重大、典型、疑难案件或者多发性类案进行研究分析、组织专家咨询，提出案件咨询意见，编写典型案例；4.对本院检察业务规范性文件提出审核意见；5.确定检察业务研究立项课题；6.对提请检委会审议议题提出审查意见，对所涉法律政策问题提出研究参考意见；7.对检委会决议执行进行督办，报告执行情况；8.负责对台司法协助，保障司法文书按时送达、司法讯息及时转达；9.其他经检察长授权行使的职权。
[③] 《江苏省设区市及基层检察院检察官职权清单》，将下列职权明确可以授予法律政策研究业务类检察官行使：1.对检察工作新情况、新问题开展调研，提出决策参考意见；2.对司法办案中适用法律、执行政策问题开展调研，提出意见建议；3.对重大、典型、疑难案件或者多发性类案进行研究分析、组织专家咨询，提出案件咨询意见，编写典型案例；4.对本院检察业务规范性文件提出审核意见；5.确定检察业务研究立项课题；6.对提请检委会审议议题提出审查意见，对所涉法律政策问题提出研究参考意见；7.对检委会决议执行进行督办，报告执行情况；8.负责对台司法协助，保障司法文书按时送达、司法讯息及时转达；9.其他经检察长授权行使的职权。
