近几年来，石梁河水库（海陵湖）非法采砂行为久治未停，黄沙资源被违规开采，国有资源严重流失，石梁河水库水域生态环境严重破坏，给河道安全、汛期防洪埋下安全隐患。在全市经济建设“高质发展，后发先至”快速发展进程中，石梁河水库非法采砂问题严重影响乡镇经济高质发展。2018年5月4日，连云港市院接到省院民行处关于对石梁河水库非法采砂环境资源受损线索予以督办的通知后，东海县检察院高度重视，迅速成立调查小组，于5月9日会同市院民行处前往石梁河镇，对石梁河水库非法采砂问题进行调查。

　　一、石梁河水库非法采砂危害及恶劣影响

　　（一）造成航运隐患，超采超载威胁水陆公共安全

　　经调查部分非法采砂者擅自组装采砂船，埋下严重安全隐患，危及人身安全；运砂车辆超载损坏周边道路，石梁河镇每日运砂车辆达1000余车次，非法砂场没有规划致使运砂车超载对周边韩辰路、横山路、青石路、310国道、245省道等道路造成严重损坏，沿线道路粉尘及细沙四处飞扬，造成周边群众苦不堪言。同时运砂车辆对南辰大桥、东连湾大桥和青湖闸桥等桥梁造成严重破坏，道路遭破坏事故频发严重影响通行安全。

　　（二）国有资产流失，诱发犯罪影响稳定威胁群众安全

　　据调查了解石梁河水库3-4月份为开采期，河面采砂船约1200-1300只，其中有证作业采砂船仅有700-800只，大量税收流失，且非法采砂已形成的产、销、运一体化的黑色产业链严重扰乱市场秩序；据群众反映在禁采期部分采砂团队以一亩地近20万元的高价购买附近农民耕地，用于采砂洗沙，据统计近几年非法采砂已造成我县石梁河镇南辰、兴辰等村农田损失约3000亩，目前还存在持续向农田盗采的猖獗势头；同时非法采砂容易引发各种利益纠纷导致暴力冲突，诱发犯罪威胁社会治安稳定，而水库管理部门采沙监管不到位，造成采沙船盲目上马，2018年我县新上采沙船只约150只，运沙船300只，投资约3亿元，因无采沙证水库部门禁止采沙，造成大量难以化解的矛盾；另外水库采沙作业安全生产监管缺失，今年采沙期发生2起安全生产事故，造成2人死亡。

　　（二）破坏堤岸屏障，威胁堤防水利防洪设施安全

　　东海县石梁河水库总库容5.31亿立方米，防洪库容3.23亿立方米。集防洪、蓄水、灌溉、发电、养殖等多项功能于一体，是江苏省重点防洪保安工程，滋养着连云港400多万民众。水库中的砂是缓冲湖泊水流保护堤防与湖岸的重要屏障, 而受暴利驱使，非法采砂带来的黄砂资源无序开采,加剧了湖水尤其是洪水对湖岸的冲刷，导致河堤被掏空，造成湖床坍塌，护坡、护岸受损，一旦洪水来临，防洪工程就有被冲决的危险，严重危及两岸及下游人民群众的安全。目前因采沙造成水库库容不断扩大，远远超过5.31亿立方米的设计库容，仅我县石梁河镇境内码头船只每年水库采沙量为1000万立方米，经过15年的开采已累计采沙约1.5亿立方米。1998年长江九江段城防大堤闸口决口，险情发生的原因之一就是滥采乱挖江砂，使得坝基逐渐被掏空。

　　（三）破坏生态环境，扰乱生态平衡危机群众健康

　　非法采砂伴随湖内船只及人员增加，会造成生活废物垃圾污染水体石油类污染加剧、水体浑浊透明度降低湖水含泥量增加、水土流失耕地侵蚀、硫酸盐浓度和PH值升高、鱼类产卵场地严重破坏鱼种类及渔业产量减少；码头非法洗沙造成淤泥横流，堵塞周边农田排水设施，造成大量农田农作物减产或绝收。东海县环保部门在湖区分不同区域采集水样带回检测，数据显示在采集水样中石油类超标。石梁河水库联通石安河其作为东海县主要饮用水取水口和水利灌溉水源地，石梁河水库的非法采砂导致的水污染将直接威胁下游河水流域的饮水安全。

　　二、石梁河水库打击非法采砂面临的困境

　　（一）暴利驱使铤而走险，调查监管难度较大

　　非法采砂猖獗根本原因在于市场需求量巨大，因为近年房地产市场和国家基础设施建设的不断扩大，建筑用黄沙越发紧俏，价格暴涨，造成黄沙开采量急剧增加。而非法采砂投入低，产出高，容易带来高额利润，暴利的驱使成为非法采砂久治不下直接原因。大型采砂船只分为链斗式、抓斗式和砂泵式等多种，据测算，1台55162KW的吸砂泵船单泵每小时可采砂500t，日产量一般为10000t，按照10元/t计算，日收入可达10万元，通过现金交易则无需缴纳税费。同时非法采砂船只充分利用石梁河水库湖面宽阔等条件在夜间及天气恶劣时间段作业，逃避检查、游击作业。相对于非法采砂诸多优势条件，执法船和执法监督人员严重不足，执法缺乏必要的仪器和执法船，使得相关部门无力承担有效监管职责。

　　（二）多头管理权利分散，规划不明管理难度大

　　水库管理单位为连云港市水利局派出机构石梁河水库管理处，主要负责水库工程设施的日常管理运行和维护等。但同时还有国土、渔业、环保等部门管理库区内的相应资源开发和经营活动。各部门之间执法权分散，权责不明、配合不畅，多部门的管理、审批手续的繁杂以及高额的费用税收造成部分采砂户选择投机取巧、捞足就跑，反而增加了水库管理难度。另外目前石梁河水库没有采沙规划，对库区内哪些是禁采区、可采区、保留区底数不明，没有结合水库功能编制系统采沙规划，导致审批的随意性和盲目性。

　　（三）行政处罚整治不到位，刑事立案难度大

　　行政处罚具有其局限性，象征性的行政处罚对于非法采砂获取的高额利润微乎其微，存在出现执法人员前脚走，非法采砂后边继续干的现象。东海县“两法衔接工作”已逐步完善，但是行政执法部门对案件移送司法机关的标准不清，小规模非法采砂人员流动躲藏打“游击战”，案件取证困难；单次查实的数额并不够入罪标准，累计计算案件台账水平不符要求。以非法采矿罪对非法采砂进行定罪，对于黄砂是否系矿物的鉴定费用较高且有争议，以污染环境罪认定，无法证明具体人非法采砂行为与湖水环境污染后果之间的因果关系。

　　三、针对非法采砂检察机关建议：

　　（一）专项整治，遏止非法采砂及危害

　　打击非法采砂就要避免九龙治水管理乱象发生。可通过筹划成立专项整治工作领导小组，由市政府牵头，从当地镇政府、国土、水务、公安、税务、交通等相关职能部门中抽调人员组成，开展系统化采砂管理行动。由专项整治小组负责采砂许可证的颁发、税费的收取。逐步提高采沙准入门槛，促进开采公司化运营，由国土部门前置审批，税务部门登记，水库管理处审批，已取得许可证的采沙业主，重新审证。对开采公司按照销售价格的一定比例征收河道采沙管理费、矿产资源补偿费、增值税等税收，全面加强税收监管，防止偷税漏税。由领导小组牵头严厉打击车辆改装超重超载，通过纠正越权审批规制无证采沙规范开采秩序，保障水利工程、交通枢纽等基础设施的安全。由专项整治小组推动《水库（河道）采沙规划》制定，明确禁采区、可采区、保留区，编制系统采沙规划，并统一管理，在规定的季节按照规定的数量开采。宿迁的骆马湖、淮安的洪泽湖治理取得成效重要原因之一就是专职领导小组的系统化管理。

　　（二）疏堵结合，人性化可持续发展

　　对没收的非法采砂船只合理利用，组织开展湖泊清淤等运作；发挥网络、电视媒体作用，开展宣传进户活动，宣传保护石梁河水库、打击非法采砂犯罪的重要意义，积极营造保护环境、打击违法行为的良好氛围；联合人社局等部门对非法采砂人员的再就业开展培训，引导树立正确就业观，为非法采砂人员解除后顾之忧。同时开展水库生态的有序恢复工作，逐步恢复生态湿地原貌、开发旅游资源，推动连云港市旅游部门制定海陵湖风景区规划，加大对海陵湖南线及北线的库区道路、绿化等规划，投入资金运行建设，打造国家级湿地公园，促进我市旅游业发展，带动周边百姓科学致富。

　　（三）规范标准，深化两法衔接严打犯罪

　　以有效遏制非法采砂为目的，根据目前实际情况出台相关条例规定加强对非法采砂、污染水体行为的行政处罚力度，明确惩治措施相关依据。对基层行政执法部门及刑事办案部门办理涉及非法采砂案件的法律适用及调查取证存在的问题进行汇总上报推动相关办案标准及尺度的规范。在办案标准规范的基础上依托“两法衔接”平台，从法律适用和证据认定角度积极引导侦查，针对犯罪定性、证据保全、鉴定程序等疑难问题提出论证思路，引导取证过程，规范证据形式，在保证案件质量的同时严厉打击涉黑犯罪及职务犯罪。

　　（作者单位：东海县检察院）