在检察机关职能调整的背景下,行政检察监督职能如何更好的服务生态文明建设
2018-01-05 14:48:00  来源:

    ——以苏北某市多家基层检察机关行政检察工作模式为样本

  党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前我国最突出的不平衡之一,就是经济发展和生态环境保护的不平衡,人口经济和资源环境的不平衡,以及人与自然的不平衡。要满足人民群众的新期待,以十九大报告提出生态环境“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的治理体系为主,检察机关也应把握检察职能的重大调整,深耕主责主业,发挥行政检察监督职能,推进法治政府建设,为人民群众所期待的美好生活保驾护航。包括徐州、连云港、宿迁、盐城等五大省辖市的江苏省苏北地区,是江苏省面积最大的区域板块。苏北的发展问题,是江苏聚力创新、聚焦富民,高水平全面建成小康社会必须攻克和突破的“腊子口”。当前如何立足行政检察监督职能,推进依法行政,服务生态文明建设,是检察机关需要重点研究的课题。 

  一、检察职能调整后,行政检察职能如何定位? 

  在行政检察仍处于短板的状态下,行政检察职能在检察机关职能调整转型的关键时期要应运而升,借势发展。 

  (一) 在政治建设层面,构建行政权力监督体系。 

  1.完善行政检察监督权的目的是遏制行政乱象。习总书记在十八届四中全会讲话中提出:“政府是执法主体,对行政执法领域存在的有法不依、违法不究,甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题,老百姓深恶痛绝,必须下大力气解决”。 

  2.规范行政权力运行监督方式。习近平总书记关于十八届四中全会决定说明中深刻阐述了检察监督对推进依法行政中的作用和必要性。他指出:“现在检察机关对行政违法行为的监督,主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件,范围相对比较窄。而实际情况是,行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展,一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象,另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。全会决定提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。作出这项规定,目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手”。 

  (二) 司法改革层面,优化司法职权配置。 

  1、原有行政权的司法监督仅为行政诉讼,由法院主导,缺陷是“不告不理”的或然性、被动性;仅有裁判一种监督方式的单一性;事后监督的滞后性。 

  2、党的十八届四中全会赋权检察机关“三项”新职能。违法行政行为监督、违法行政强制措施监督,可以实现司法权对行政权的及时性、主动性,常态化、机制化的监督。 

  (三)社会治理层面,提升司法治理能力。 

  在法治轨道上推进社会治理体系和治理能力现代化,司法治理是重要环节也是重要手段,社会治理要统筹五大建设,经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设与行政检察相对应的四个方面。 

  1、治理行政乱象,推进依法行政。 

  2、治理生态环境,推动绿色发展。 

  3、治理国资流失,保护国家财产。 

  4、治理公益损害,维护民权民利。 

  (四) 检察职能层面,完善检察监督体系。 

  司法改革是检察权的重新配置,那么检察权是回归监督本位,还是回归公诉本位,从中央改革部署看显然是回归监督本位,这次对检察院组织法修改的总基调,人民检察院仍被定义为法律监督机关,主要体现在四个方面: 

  1、由追诉犯罪向强化监督职能拓展; 

  2、由刑事监督向刑民行监督并重转变; 

  3、由诉讼监督向行政行为监督延伸; 

  4、由对人的监督向对事的监督聚焦。 

  二、把握时代契机,检察机关如何构建行政检察格局? 

  职权法定是检察权行使的基本原则,行政检察业务格局根据现行法律授权及中央改革决策是“1+3”业务格局。 “1”是传统行政检察业务。依据行政诉讼法开展行政诉讼监督。由于工作量有限始终无法做大,加之诉讼监督呈倒三角,做不大,将来也撑不起行政检察业务这片天。 

  “3”是新兴业务。违法行政行为监督、违法行政强制措施监督、行政公益诉讼,这三个方面涉及领域多且宽,业务发展空间广阔,将逐渐成为主体业务。三项新职能是有机的整体,紧密联系,相互包容,行政强制措施是行政执法的组成部分,对违法行政行为的监督就是公益诉讼诉前程序的工作内容,对两法授权的案件提起公益诉讼是违法行政行为监督程序的自身延伸。 

  行政检察主要行使三项权力。第一,违法行为调查核实权,其功能类似职务犯罪侦查;第二,行政行为违法和诉讼活动违法的监督权;因行政权的广泛性行政法律监督具有广泛的工作空间;第三,对损害民事公益和行政公益行为的公诉权,所以从职能构成看行政检察部门职能已经涵盖检察权的所有方面,集诉权、调查权、监督权于一身。 

  三、因地制宜,苏北某市多家基层检察机关如何践行行政执法检察监督模式,服务生态文明建设? 

  近年来,江苏省苏北某市多家基层检察机关践行“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”的行政执法监督体系,依靠地方党委政府对行政执法机关的领导核心作用和牵制力,将行政执法监督纳入党委政府工作部署,增强行政执法监督的合力和执行力。从近年来的运行来看,行政执法更为规范,行政违法信访量、行政违法犯罪数均下降,行政执法满意度提升,在保障生态文明建设工作中,取得较好效果。 

  1、推动出台地方规范性文件,为行政执法监督长效开展提供依据。撰写《基层行政执法现状分析》、《关于加强基层行政执法监督的对策建议》等调研报告,得到当地党委、政府主要领导的高度重视。根据检察院相关对策建议,县委、县政府专门出台加强基层行政执法与检察监督衔接工作、行政执法与刑事司法信息共享平台建设等相关文件,从政策、组织、制度等方面保障行政执法监督工作扎实开展。向地方人大常委会提交《行政执法检察监督实施办法(试行)》获审议通过,并在随后召开的新闻发布会上对《办法》的颁布实施进行了说明。 

  2、成立职能机构,推动行政执法监督工作常态化开展。基层检察院积极参与社会治理创新,依托派驻乡镇检察室探索开展行政执法监督工作。根据新行政诉讼法的要求和检察机关现有内设机构的性质,报经地方编委同意,成立了行政检察科,专司诉讼类、非诉讼类行政案件监督职能,并制订了行政执法检察监督工作流程,对案件受理、审查、监督结果反馈等工作进行了细化和固化,推动行政执法监督工作常态化、长效化开展。开展对国土资源、生态环保、食品安全等领域检察监督活动,获取相关行政执法信息,发现案件线索,办理行政检察案件。 

  3、多措并举,创新参与修复受损生态环境。积极创新社会治理,加强行政执法检察,并在惩治破坏生态环境犯罪的同时,创造性的运用司法修复理念,实现惩罚犯罪与修复生态环境共赢。一是督促履职,促进依法解决个案问题。坚持有限监督原则与有效监督原则并行,从行政执法行为的启动、受理、裁决、执行等环节入手监督,在港口散货污染、违法使用小锅炉污染等生态环境保护领域,在与主管部门就监管职责及责任主体的操作规范、管理模式、生产考核目标等方面达成一致的前提下,适时向其提出检察建议,督促主管部门采取罚款、限期整改等行政执法手段进行监督整改,取得积极成效。二是联动执法,以专项整治夯实整改实效。行政检察工作的有效推进,关键在于整改措施的落实到位。为此,在加强个案监督的同时,以点带面,对造成生态环境损害严重的领域,联合监管部门成立联动执法小组,形成多部门联动保护生态环境的工作机制。 

  4、创建监督体系,将行政执法监督纳入模式化发展轨道。形成了“1346”行政执法监督体系:“一个监督模式”,即党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职;“三个信息平台”,即两法衔接信息共享平台、行政权力网信息平台、群众诉求平台;“四项监督原则”,即依法监督原则、及时监督原则、有限监督原则、适当性原则。 

  四、行政检察监督职能服务生态文明建设,应如何处理好相关关系? 

  (一)行政检察与行政执法部门的关系。 

  以有限监督为原则,构建两大系统:公正执法的支持系统和纠正违法的监督系统。要通过司法强化行政执法,寓监督于支持之中,在监督中支持,在支持中监督,尊重行政执法规律,维护政府公信,与行政执法部门形成良性互动的监督与被监督关系。 

  (二)行政检察与国家监察机关的关系。 

  同属监督机关,共有监督属性。职能相互支撑,工作各有侧重。监察机关是反腐败职能,对象是国家工作人员的腐败问题,检察机关是行政执法行为监督职能,对象是行政执法机关的违法行政行为。 

  (三)行政检察与其他检察业务部门的关系。 

  构建线索共享、分工负责、协作办案机制,构建刑事附带民事公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼新模式,部门协作,综合发挥检察职能,集约运用检察权,推动形成检察一体化工作格局。 

  (四)行政检察与其他行政监督主体的关系。 

  1、与党委共建问责机制,增强监督刚性;公益诉讼中拒不整改的问题要根据《领导干部生态环境损害问责实施办法》向纪检、组织部门移送违法线索。 

  2、与人大共建监督衔接机制,提升监督效果; 

  3、与政府法制部门共建政府内部监督与检察监督衔接机制; 

  4、与法院共建行政诉讼及执行监督机制; 

  五、在完善“苏北模式”中实现行政检察工作创新发展,从而更好的服务生态文明建设。 

  一是建立领导负责制,秉持“事要解决”的理念。二是两步走、双覆盖。三是“一案三查”,提升生态文明建设工作质效。四是以“四个高度”落实行政检察工作职能——高站位谋划、高层次部署、高规格推进、高质效落实。五是“劝、告、罚、改、建”形成工作流程。 

  编辑:王强